Notas para uma agenda brasileira de comércio exterior para 2019

2 Outubro 2018

A agenda de comércio exterior ficou em segundo plano no debate das eleições presidenciais de 2018 no Brasil. Isso não é novidade para um país onde a dinâmica de crescimento econômico depende do mercado doméstico e que desde 2001 tem registrado superávits comerciais, à exceção do ano de 2014. Não obstante, os desafios enfrentados pelo comércio exterior brasileiro exigirão que a nova Presidência defina diretrizes nessa seara. Diante desse quadro, analiso quatro pontos neste artigo.

 

O primeiro refere-se à composição das exportações brasileiras. Em 2002, as commodities primárias e semimanufaturadas correspondiam a 43% da pauta e, em 2017, a 61%. Tal constatação tem levado a recomendações para que se eleve a participação de produtos manufaturados que contribuiriam para o aumento do valor adicionado das exportações. Cabe ressaltar que o debate não se resume a esse tema, pois muitas commodities são intensivas no uso de bens de capital e em pesquisa e desenvolvimento. Outra questão nesse debate parte do reconhecimento inevitável de que a dependência das commodities torna os termos de troca do país vulneráveis, como mostra o Gráfico 1. A cesta brasileira de commodities é variada, com produtos agropecuários, minerais e combustíveis – o que diminui o efeito da volatilidade dos preços. No entanto, as variações no preço das commodities tendem a registrar tendências similares, pois são afetadas em larga medida pelo ritmo de crescimento do comércio mundial. Além disso, embora a cesta seja variada, três produtos (minério de ferro, soja em grão e óleo bruto de petróleo) respondem por quase 30% das exportações do país. O Gráfico 1 mostra que o novo governo poderá enfrentar condições menos favoráveis para os termos de troca caso a tendência de queda persista a partir do final do primeiro semestre de 2019, quando se analisa a média móvel semestral. Logo, o tema continuará em pauta na agenda de comércio exterior.

 

 

Nesse contexto, o debate divide-se em duas correntes. Uma delas privilegia a adoção de políticas que assegurem o crescimento da participação das manufaturas – o que não apenas conduz ao aumento do valor agregado na pauta exportadora, como também reduz a volatilidade nos preços exportados. Nesse caso, o leque de políticas é diverso, incluindo a garantia de câmbio competitivo, políticas industriais combinadas com políticas de promoção às exportações e financiamentos especiais. A segunda considera que o tema da composição da pauta não exige medidas especiais e que a transformação da pauta ocorrerá à medida que a indústria de transformação elevar sua produtividade/competitividade. O foco da política comercial seria garantir um ambiente favorável à melhora da competitividade com medidas de facilitação do comércio.

 

O segundo ponto diz respeito à política de importações. A Reforma Tarifária de 1990 iniciou o processo de abertura comercial do país, que avançou com a adoção da Tarifa Externa Comum (TEC) do Mercado Comum do Sul (Mercosul), em dezembro de 1994. Após esse período, a política de importações estagnou[1]. Quando observamos as médias das tarifas de importações nominais de países como África do Sul, Colômbia, México e Peru, todos esses casos apresentam uma redução das tarifas após os anos 1990, diferentemente do Brasil. Chama atenção a Índia, que registrava uma tarifa de 38,7% em 1996 e de 13,2% em 2015, enquanto a do Brasil passou de 13,4% para 13,5% nesse mesmo período (ver Gráfico 2). De acordo com o argumento favorável à liberalização, a redução de tarifas em bens intermediários e bens de capital possui um impacto direto sobre a redução dos custos de produção e incorporação de bens tecnologicamente mais modernos e, por conseguinte, pode contribuir para aumentar a produtividade da indústria.

 

 

Contudo, a avaliação das experiências de liberalização nos anos 1990 mostra que são outros os fatores que influenciam o resultado (por exemplo, ambiente macroeconômico e institucional, regras de competição, tipos de indústria e credibilidade das diretrizes das reformas). O México é citado como exemplo de um país em que a liberalização comercial não produziu uma melhora generalizada na produtividade do país[2]. No entanto, isso não significa que haja consenso quanto à proposta de que “fechar a economia” é positivo para o crescimento econômico.

 

No caso da política de importações, o debate está, de modo geral, centrado em duas posições extremas: os que defendem o processo de abertura como um dos instrumentos necessários à melhora da produtividade/competividade na economia brasileira; e os que defendem que medidas de proteção e exigências de conteúdo local são elementos cruciais para o crescimento da indústria brasileira. Posições intermediárias em relação ao grau de abertura, o sequenciamento da reforma tarifária, o papel de políticas que reduzam o custo de ajustamento dos efeitos distributivos são todos temas que fazem parte do debate. Em última instância, porém, a questão crucial é: como a nova Presidência deverá traçar as diretrizes em relação ao grau de abertura comercial do país? Avançar; retroagir; ou manter como está? Se a opção for elevar o grau de abertura, que programa será adotado? Entre as opções, está o cronograma temporal da redução tarifária; o grau de cobertura da liberalização; e a forma a ser implementada por meio de acordos de comércio bilaterais/regionais ou pela via unilateral.

 

O terceiro ponto refere-se à agenda de acordos comerciais. Como membro do Mercosul, o Brasil possui acordos comerciais restritos aos fluxos de mercadorias com todos os países da América do Sul e só a partir de 2016 começou a alargar a cobertura dos acordos de maneira a incluir temas de compras de governo (Peru)[3]. Alguns acordos são restritos em termos do número de produtos incluídos, como é o caso de México, Índia e União Aduaneira da África do Sul. Outros estão em fase de negociação – Canadá, Cingapura, Líbano, Tunísia, Associação de Livre Comércio Europeia e União Europeia (UE), para citar alguns casos.

 

No debate brasileiro, diversos analistas destacam o número reduzido de acordos e o baixo grau de cobertura dos compromissos assumidos nos tratados comerciais de que o Brasil é parte. Além disso, a partir do início dos anos 2000, o governo teria privilegiado acordos com alguns países do Sul, perseguindo mais motivações políticas do que uma avaliação dos custos e benefícios econômicos[4]. Nesse contexto, avançar as negociações com México e UE, por exemplo, pode viabilizar um maior ganho para as exportações brasileiras. No caso da UE, o acordo abrange áreas que extrapolam o escopo de acesso a mercados – o que nos remete a outras questões.

 

O sistema multilateral de comércio está em crise – como mostra o andamento das negociações da Rodada Doha no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC). O escopo temático da agenda comercial inclui temas como acesso a mercados e padrões regulatórios em áreas de investimentos, serviços, direitos de propriedade intelectual, meio ambiente e cláusulas trabalhistas. Se o sistema multilateral poderá criar regras mínimas ou negociar todos esses temas é uma questão em aberto – ainda que a resposta mais provável seja negativa. A procura por regras de convergência regulatória e/ou reconhecimento mútuo de padrões domésticos se dá crescentemente no âmbito dos acordos comerciais bilaterais/regionais. Logo, é preciso que o novo governo articule junto com a sociedade civil, através de seus canais institucionais, quais são os interesses e propostas dos setores produtivos brasileiros.

 

A segunda corresponde ao papel do Mercosul na agenda brasileira. A geografia importa e, independentemente dos rumos do Mercosul, as relações do Brasil com os demais integrantes do bloco deverão ser pautadas em temas como infraestrutura física, energética e de telecomunicações; contrabando e controles aduaneiros; comércio de armas e drogas; e fluxos migratórios. Todos esses tópicos podem vir a constituir objeto de acordos entre os membros do Mercosul. A questão é: qual o papel reservado para esse bloco na agenda de comércio exterior do Brasil?

 

Desde a criação do Mercosul, a agenda do bloco é composta por propostas voltadas a incrementar o comércio intrarregional e a participação de seus membros no comércio internacional. Não é por falta de propostas e diagnósticos que o projeto de integração do Mercosul não avançou. A questão prática que agora deve ser enfrentada é: avançar para a consolidação da união aduaneira que pode vir ou não acompanhada de uma revisão da tarifa externa comum; deixar a união aduaneira imperfeita como está; ou instituir o Mercosul como uma área de livre comércio de nova geração, com acordos sobre acesso a mercado e marcos regulatórios. É preciso definir onde os esforços de negociação do bloco devem se concentrar e as áreas que devem ser priorizadas, para que a credibilidade do Mercosul seja vista como um ativo positivo pelos seus membros.

 

O quarto e último ponto diz respeito ao papel da China no quadro das relações comerciais do Brasil. Além de ser a principal parceira comercial do Brasil, a China supera, desde 2016, a participação da América do Sul, Estados Unidos e UE nas exportações brasileiras (ver Gráfico 3). O comércio Brasil-China é típico de relação Sul-Norte: o Brasil exporta commodities e importa manufaturas da China. Em 2017, o país asiático respondeu pelo segundo maior volume de investimentos no Brasil – atrás apenas dos Estados Unidos. Em adição, o Fundo Brasil-China de US$ 20 bilhões destina-se ao financiamento de projetos de infraestrutura, um dos principais fatores que reduzem o potencial de crescimento econômico do país. Em 2019, o Brasil sediará a 11ª Cúpula dos BRICS. Nos fóruns multilaterais, a posição brasileira tem se aproximado da China. A guerra comercial entre Beijing e Washington envolve os dois principais parceiros comerciais do Brasil.

 

 

Considerações finais

 

Em um cenário em que a Ásia, liderada pela China, ganhou papel de destaque na economia mundial, os pontos analisados neste artigo buscam enfatizar a necessidade de que o Brasil defina diretrizes para conduzir suas relações com a China. Destacam-se os investimentos em infraestrutura – área em que é possível pensar em estratégias que aliem os interesses chineses e brasileiros na integração da estrutura energética e de logística na América do Sul. Cabe analisar, ainda, a viabilidade de políticas que associem a entrada dos investimentos chineses com a diversificação da pauta exportadora do Brasil para a China, por meio da instalação de plantas que processem as commodities em bens manufaturados no próprio território brasileiro.

 

Qual deve ser a posição brasileira nos fóruns multilaterais, em especial na OMC, quando se discute maior flexibilização de regras no desenho de políticas industriais e de operação das empresas estatais, como a China parece desejar? Que papel o Brasil espera do BRICS como instância de regulação e/ou de proposta de regulação do comércio mundial?

 

Não se trata de escolher que parceiro deve ser priorizado – Estados Unidos ou China. O Brasil deve preservar sua estrutura multilateral de comércio a partir dos interesses de seus setores domésticos. Contudo, é preciso ao menos delinear quais devem ser as linhas mestras do relacionamento do país com um parceiro – dinâmica comercial em que o planejamento e o Estado ocupam posições centrais.

 

Ter estratégias que vão além do curto prazo é crucial na formulação das políticas de comércio exterior. Em um período de incertezas quanto às transformações na configuração do poder econômico e político mundial, a reflexão sobre as estratégias possíveis para o Brasil ganha especial relevância.

 

* Lia Baker Valls Pereira é coordenadora dos Estudos de Comércio Exterior do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV/IBRE). Doutora pelo Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).




[1] Essas considerações são detalhadas pela autora em artigo publicado na Revista Brasileira de Comércio Exterior No. 134, jan-mar. 2018. Disponível em: <https://bit.ly/2ppglBl>.

[2] Ver: Levy, Santiago. Under-rewarded efforts: the elusive quest for prosperity in Mexico. Washington, D.C.: IDB, 2018. Disponível em: <https://bit.ly/2prV9dW>.

[3] A listagem de todos os acordos está disponível na Secretaria de Comércio Exterior: <https://bit.ly/2PS1udQ>.

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