O Mercosul e o setor privado brasileiro: velhos (des)conhecidos?

24 Outubro 2017

O Mercado Comum do Sul (Mercosul) foi, desde o princípio, um projeto construído de cima para baixo, com baixa participação da sociedade civil ou do meio empresarial. Era um projeto de governo, caudatário da aproximação promovida por Brasil e Argentina nos anos 1980. A lógica da integração regional era percebida pela diplomacia brasileira como uma estratégia afinada com a necessidade de ganhar competitividade na economia global e coerente com a perspectiva (neo)liberal que passava a prevalecer nos governos da região, substituindo a tradição desenvolvimentista das décadas anteriores.

 

Para Teixeira da Costa[1], “o empresariado brasileiro teve pouquíssima participação nesse processo. O Mercosul sempre foi visto pelo empresariado como um projeto estratégico, um capricho do governo, político, e não como algo que lhes interessasse diretamente". O embaixador José Botafogo Gonçalves, que esteve um longo período à frente da embaixada do Brasil em Buenos Aires, confirma: “o processo de negociação do Mercosul, em suas origens, necessitava ser conduzido pela chamada ‘diplomacia presidencial’. Com isto estive de acordo. Do contrário não teríamos conseguido. Os empresários não permitiriam”[2].

 

A lógica top-down do projeto integrador no caso do Mercosul diferenciou-se largamente, por exemplo, da estratégia adotada pelo governo mexicano na adesão do país ao Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês). Vale notar que não faltavam dúvidas diante da perspectiva de adesão do México a um acordo de livre comércio pré-existente entre Canadá e Estados Unidos. As profundas assimetrias econômicas entre os três países da América do Norte e as históricas resistências da classe econômica e empresarial mexicana à lógica do livre comércio constituíam importantes questionamentos a serem enfrentados pelo governo liberal de Carlos Salinas de Gortari.

 

Foi fundamental, portanto, a existência de foros amplos e representativos como a Coordenadora Empresarial de Comércio Exterior (COECE), o Conselho Coordenador Empresarial (CCE) e o Conselho Mexicano de Homens de Negócios (CMHN). Destinados a criar debate e cotejar visões e perspectivas distintas, tais fóruns sempre operaram no sentido de obter uma posição comum minimamente representativa da classe empresarial como um todo, não obstante a existência de interesses setoriais específicos – algo que certamente não faz parte da realidade setorial e segmentada das representações industriais ou empresariais no Brasil e na Argentina.

 

O apoio dos empresários deve então ser visto como algo fundamental para a adesão mexicana ao NAFTA, ainda mais considerando as características do acordo, que alcança temas sensíveis como serviços, compras governamentais e investimentos (deep integration).

 

No Mercosul, em contraste, a falta de transparência parece ser um dos principais motivos de queixas do setor privado. Segundo Roberto Falchetti, representante empresarial no Foro Consultivo Econômico e Social (FCES): “As organizações privadas, às vezes, encontram um ‘segredo de estado’. Quando se negocia uma norma que vai repercutir diretamente sobre empresários e trabalhadores dos nossos países, nós queremos conhecer mais sobre essa norma, mas não podemos, porque é uma coisa secreta”[3].

 

De fato, por força das Resoluções 26/01 e 16/04 do Grupo Mercado Comum (GMC), todos os documentos de trabalho e projetos de normas apresentados pelos Estados e os estudos técnicos feitos pela Secretaria Técnica do Mercosul eram confidenciais. Para Deisy Ventura, seria possível aplicar ao Mercosul a lógica da caixa-preta: “a sociedade conhece o resultado do processo e lida com os efeitos dele, mas nós não temos claros os mecanismos que levam até esses efeitos”[4].

 

Essa situação só foi alterada em 2005, com o Artigo 2 da Resolução 08/05 do GMC, segundo o qual atas, projetos de norma e documentos anexos devem ter caráter público – exceto nos casos em que um Estado membro julgar necessária a atribuição de caráter reservado.

 

Apesar do avanço, ainda persistem importantes problemas ligados à transparência, conforme afirmam Ventura e Rolim: “Em primeiro lugar, grande parte do acervo documental relativo ao período de 1991-2005 permanece protegido pela confidencialidade. Em segundo lugar, um Estado pode, individualmente e sem motivação expressa, descer o manto da reserva sobre um documento de trabalho ou projeto de norma, comprometendo a visibilidade das posições em jogo e, com isto, a opinião que os atores sociais poderiam formular a respeito delas”[5].

 

O descompasso entre governos e empresários no Mercosul pode ser percebido também em outras características normativas e institucionais do bloco. É comum representantes do setor privado, como a Confederação Nacional da Indústria (CNI), defenderem a flexibilização do Mercosul, sobretudo no que diz respeito à Decisão 32/00 do Conselho do Mercado Comum (CMC), que determina a necessidade de negociação em bloco com países de fora da região, retirando a possibilidade de membros negociarem acordos bilaterais individualmente. As críticas caminham no sentido de que o Brasil estaria "amarrado" ao bloco, perdendo margem de manobra e liberdade de ação para aproveitar oportunidades comerciais existentes fora da região.

 

Conforme essa lógica, já em 2008, o ex-ministro da Indústria e Comércio e presidente do Conselho da empresa Sadia, Luiz Fernando Furlan, afirmava: "nesse momento, infelizmente, eu vejo o Brasil com uma bola de ferro no pé”. Em 2016, ao falar pela indústria têxtil, o superintendente de políticas industriais da Associação Brasileira da Indústria Têxtil e Confecção (ABIT), Renato Smirne Jardim, também ponderava que "uma união aduaneira não necessariamente corresponde a um processo de integração tão amplo quanto uma zona de livre-comércio”, apontando suas críticas à existência da tarifa externa comum (TEC).

 

Segundo consulta feita pela CNI e apresentada em documento recente[6], a exigência de negociação em bloco é percebida por parte do setor industrial como um obstáculo para ampliar o leque de acordos comerciais dos membros do Mercosul com terceiros mercados. Esse foi o segundo maior desafio citado, atrás apenas da falta de coesão entre os membros do bloco em seus interesses ofensivos e defensivos. A flexibilização das negociações tarifárias deveria então ocupar espaço em reflexões do setor empresarial brasileiro e na agenda do país junto ao Mercosul.

 

Sobre a TEC, há críticas quanto à demora na análise e aprovação, pelo CMC, de pleitos de alteração temporária de suas alíquotas por razão de desabastecimento, gerando insegurança jurídica e falta de competitividade e prejudicando o planejamento por parte das empresas. Em alguns casos, a demora chegaria a 18 meses de espera. Vale esclarecer que a Comissão de Comércio do Mercosul (CCM) é responsável por analisar e deliberar sobre pleitos tarifários importantes trazidos pelo setor empresarial, tais como reduções tarifárias por desabastecimento. A lentidão nas apreciações dos pedidos é mais um sinal da ausência de coordenação efetiva entre as instâncias do bloco e as demandas do setor privado.

 

No estudo divulgado pela CNI, também chama a atenção que cerca de 80% das associações setoriais da indústria consultadas disseram não conhecer ou considerar insuficientes os canais institucionais do Mercosul. Nos anos 1990, por exemplo, com o lançamento do FCES, abriu-se espaço para a participação empresarial, ao lado dos sindicatos e associações de classe. Contudo, o FCES atua apenas como órgão consultivo, tendo pouca incidência na definição das diretrizes do bloco e na orientação do processo integrador.

 

Nesse sentido, a CNI vem propondo a criação de fóruns bipartites de diálogo entre governos e setores privados dos países, sobretudo no âmbito dos comitês técnicos e subgrupos de trabalho relacionados a temas econômicos e comerciais – em bases semelhantes ao que se verifica na Cooperação Econômica Ásia-Pacífico (APEC, sigla em inglês). Também é demanda recente da CNI que o setor empresarial seja formalmente consultado pela Secretaria do Mercosul sobre processos de alargamento do bloco, o que pode interferir nas dinâmicas e estratégias comerciais dos países.

 

Para além das limitações nas instâncias de representação do empresariado no Mercosul, é fundamental perceber que o setor de negócios não é um conjunto coeso e uniforme, nem mesmo a nível doméstico. As empresas não têm os mesmos interesses e mantêm frequentemente visões concorrentes e até opostas acerca de numerosas questões políticas ou legislativas na condução do processo integrador.

 

Para Luiz Eduardo Wanderley[7], falta uma organização empresarial amplamente representativa no âmbito do Mercosul, capaz de unificar o setor em seu conjunto e pressionar os governos e a sociedade para atenderem às suas demandas. De fato, desde os anos 1980, com o processo de transição democrática em curso no Brasil, algumas associações empresariais foram formadas com vistas a ampliar a representação da classe nos rumos da política e na tomada de decisões. Assim, para além das tradicionais e pouco representativas CNI e Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), surgem entidades como o Programa Nacional das Bases Empresariais (PNBE), o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI), a União Brasileira de Empresários (UBE) e a Ação Empresarial.

 

No entanto, nenhuma dessas entidades foi capaz de afirmar-se institucionalmente ou legitimar-se junto ao governo como representante legítima dos empresários. Como defende Schneider[8], “organizações como o IEDI e o PNBE mostraram as inadequações da FIESP, ao mesmo tempo em que aprofundaram a fragmentação da organização dos negócios”.

 

Diferentemente de México e Chile, no Brasil os empresários não se sentiram verdadeiramente ameaçados em seu conjunto pelos sindicatos ou pela esquerda, optando por estratégias mais segmentadas e particularistas na sua busca por influência sobre a política e o governo. Tampouco houve da parte do Estado qualquer estímulo à criação de entidades industriais e empresariais representativas a nível nacional.

 

Mais recentemente, no âmbito do governo Lula, houve a criação, em 2003, do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), como uma iniciativa inédita de diálogo entre governo e sociedade civil, que congrega 90 representantes de diversos segmentos da sociedade entre sindicalistas, empresários, intelectuais e personalidades, além de 17 integrantes do Executivo Federal. O objetivo do CDES é permitir o trânsito de informações e a troca de pontos de vista para pensar de forma integrada o desenvolvimento socioeconômico do Brasil.

 

Nesse foro, também é visível a falta de empenho do Estado no fortalecimento da representação empresarial. Boa parte dos membros ligados ao empresariado e à indústria não representa qualquer associação ou grupo, mas atua individualmente. É ilustrativa, por exemplo, a ausência da CNI.

 

A inserção das empresas no Mercosul resultou muito mais de suas potencialidades individuais do que de uma estratégia ampla e organizada do setor. A presença nos Parlamentos, os lobbies em defesa de interesses próprios, as declarações de líderes de prestígio, o acesso privilegiado à grande mídia, a participação em conselhos, entre outras iniciativas, têm caracterizado a influência das grandes empresas nas discussões relativas ao Mercosul.

 

Com isso, grupos corporativos que dependem largamente do Estado para obter vantagens comparativas tendem a adotar uma postura conservadora no tocante à liberalização comercial no processo integrador, pressionando seus governos a adotarem ou manterem barreiras protecionistas contra as mercadorias do país vizinho e sócio no Mercosul.

 

A limitada representatividade das organizações nacionais do setor industrial, como a FIESP e a União Industrial Argentina (UIA), compromete a eficácia da ação coletiva e dificulta sua articulação no plano regional ou transnacional.

 

No âmbito do Mercosul, percebe-se então a influência de determinados grupos econômicos de pressão sobre a definição dos interesses do Estado, que se revelam muitas vezes incompatíveis com os interesses dos outros sócios e acabam por provocar rivalidades e tensões comerciais[9].

 

A pressão individualizada de certos setores da economia dos dois países, à margem de uma representação empresarial ou industrial mais ampla, eleva a possibilidade de adoção de medidas protecionistas para atender a interesses particulares, de grupos muitas vezes pouco representativos do produto interno bruto (PIB) nacional, que se sentem prejudicados pela maior competitividade do vizinho. É o caso dos produtores de vinho no Brasil, ou dos fabricantes de têxteis, calçados e móveis na Argentina.

 

Parte dos empresários brasileiros, sobretudo em setores como têxteis ou eletroeletrônicos, ressente-se, por exemplo, da aplicação pela Argentina de medidas antidumping contra mercadorias brasileiras, o que evidenciaria absoluta falta de alinhamento dos membros do bloco em matéria de defesa comercial. O entendimento entre eles é que deveria haver política de controle de concorrência, e não processos antidumping, especialmente em um bloco que almeja chegar à condição de mercado comum.

 

A extrema dificuldade na agregação de interesses no plano nacional pulveriza a cooperação e ação coletiva do empresariado, levando a ações voluntaristas e individualizadas de grupos de pressão, que, embora não representem o conjunto da indústria, acabam influenciando a formação dos interesses e preferências dos Estados.

 

Fica claro, então, que não existe uma visão coesa no setor privado acerca dos rumos a serem seguidos pela integração mercosulina. Ademais, diante da precariedade da representação empresarial em bases nacionais no país e da ausência de espaços efetivos de participação no Mercosul para o empresariado, a tendência é que continuemos a ver uma influência muito assimétrica e desigual sobre as diretrizes e decisões do bloco. Apenas alguns grupos, que têm mais capacidade para pressionar lideranças políticas, é que conseguirão ver suas demandas individuais atendidas, nem sempre em favor do interesse da própria integração.

 

* Paulo Afonso Velasco Júnior é professor adjunto de Política Internacional do Departamento de Relações Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).




[1] Citado em: Wanderley, Luiz Eduardo. Sociedade Civil, Integração Regional e Mercosul. In: Wanderley, Luiz Eduardo; Vigevani, Tullo (orgs.). Governos Subnacionais e Sociedade Civil: Integração Regional e Mercosul. São Paulo: Educ, Unesp, 2005, p. 232.

[2] Citado em: Cavariani, Claudia. O Grupo Brasil: Experiência de Empresários Brasileiros na Argentina. In: Wanderley, Luiz Eduardo; Vigevani, Tullo (orgs.). Governos Subnacionais e Sociedade Civil: Integração Regional e Mercosul. São Paulo: Educ, Unesp, 2005, p. 258.

[3] Ver: Falchetti, Roberto. Focos – Fórum Contexto Internacional e Sociedade Civil. In: Cadernos Direito GV, Vol. 2, No. 4, jul. 2006. pp. 42-45.

[4] Ver: Ventura, Deisy. Focos – Fórum Contexto Internacional e Sociedade Civil. In: Cadernos Direito GV, Vol. 2, No. 4, jul. 2006, p. 35.

[5] Ver: Ventura, Deisy; Rolim, Marcos. Os Direitos Humanos e o Mercosul: uma Agenda (Urgente) para Além do Mercado. In: Ferreira, Lier Pires; Borges, Paulo (coords.). Direitos Humanos & Direito Internacional. São Paulo: Juruá, 2006, p. 7.

[6] Ver: Agenda Econômica e Comercial do Mercosul: Documento de Posição da Indústria. Brasília: CNI, 2017.

[7] Ver: Wanderley, Luiz Eduardo. Sociedade Civil, Integração Regional e Mercosul. In: Wanderley, Luiz Eduardo; Vigevani, Tullo (orgs.). Governos Subnacionais e Sociedade Civil: Integração Regional e Mercosul. São Paulo: Educ, Unesp, 2005, p. 231.

[8] Ver: Schneider, Ben Ross. Business Politics and the State in Twentieth-Century Latin America. Cambridge: Cambridge University, 2004, p. 117.

[9] Como afirmam Gonçalves e Lyrio, “O que é mais autêntico e justificado como resistência à aliança estratégica ou ao Mercosul são as pressões de setores específicos que se consideram ameaçados pela concorrência do vizinho (...), como demonstra o caso do açúcar, e é preciso ter muita cautela e disposição para o diálogo, dos dois lados, para que controvérsias setoriais como essas não contaminem o projeto de integração”. Ver: Gonçalves, José Botafogo; Lyrio, Maurício Carvalho. Aliança estratégica entre Brasil e Argentina: antecedentes, estado atual e perspectivas. In: Dossiê Cebri, Vol. 2, Ano 2, 2003, p. 21.

This article is published under
24 Outubro 2017
Citando iniciativas de novas alianças privadas do Mercosul, como GPS e MAIZAL, a autora reforça a importância de que as associações agropecuárias nacionais continuem o esforço de consolidar uma agenda regional para atender aos níveis de produção de cereais e proteína animal que o mundo consumirá em 2050.
Share: 
24 Outubro 2017
Resultaria a ação pública de um cálculo que busca a maximização do bem-estar da sociedade? Ou, seguindo o ponto de vista dos pioneiros da chamada Teoria da Escolha Pública, estariam os políticos e...
Share: