O Mercosul e os acordos megarregionais: os custos para os que estão de fora

19 Outubro 2015

O cenário internacional tem testemunhado o surgimento de negociações comerciais de amplo alcance, que apresentam importantes diferenças com relação aos acordos regionais tradicionais. Entre as mais importantes, destaca-se a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês), negociada por Estados Unidos e União Europeia (UE); a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), que reúne 12 países da América, Ásia e Oceania[1]; e a Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP, sigla em inglês), que envolve os dez membros da Associação de Nações do Sudeste Asiático[2] (ASEAN, sigla em inglês), Austrália, China, Coreia do Sul, Índia, Japão e Nova Zelândia.

 

Ao serem consideradas em conjunto, as três iniciativas mencionadas representam um pouco mais de 70% do comércio agroindustrial do mundo. Os principais provedores de alimentos, como Estados Unidos, Canadá, Austrália, Nova Zelândia e Malásia, estão negociando melhores condições de acesso aos mercados mais importantes do mundo, como Japão, China e Índia. Ainda mais significativo é que essas negociações incluirão quase a totalidade do comércio mundial de produtos agropecuários. Tais produtos, que já representam a metade dos intercâmbios totais em bens agroindustriais, possuem valores unitários por tonelada comercializada que quadruplicam os valores médios dos produtos sem transformação e têm maiores possibilidades de contribuir com o desenvolvimento e emprego.

 

Caso sejam concluídos, todos esses processos terão um profundo impacto sobre a arquitetura das relações internacionais de comércio e investimento nas próximas décadas (ver Tabela 1), o que coloca a necessidade de compreender a natureza desses acordos megarregionais e indagar sobre a melhor estratégia para o Mercado Comum do Sul (Mercosul) frente a esse contexto.

 

 

Tais impactos variam de acordo com o país. Para os países que estão fora das negociações megarregionais, os efeitos dependerão da composição e estrutura geográfica do comércio de cada país, o grau de participação nas cadeias regionais ou globais de valor e sua rede de acordos e negociações comerciais. A princípio, os maiores impactos incidirão sobre os países que não possuírem tratados comerciais com os participantes dos arranjos megarregionais e destinem uma parcela importante de seu comércio a esses mercados.

  

A relevância do acordo Mercosul-UE

 

O Mercosul possui uma relação escassa com os países que atualmente participam das negociações megarregionais: o bloco possui apenas acordos de livre comércio com Chile e Peru e um acordo automotivo com o México (todos, países que integram a TPP); um acordo preferencial de escopo pequeno com a Índia, que participa da RCEP; e está negociando um tratado com a UE, bloco que também está envolvido em tratativas com os Estados Unidos, no âmbito da TTIP. O bloco europeu é o principal sócio comercial do Mercosul: responde por 20% de suas exportações e por 22% de suas importações totais.

 

Em dezembro de 1995, o Mercosul e a UE deram início às tratativas de um acordo birregional com a assinatura de um Acordo-Marco Inter-regional de Cooperação, que entrou em vigor em 1999. No ano seguinte, as Partes começaram a negociar um Acordo de Associação, estruturado em três capítulos: diálogo político, cooperação e comércio. Em 2004, o processo negociador foi paralisado por divergências fundamentais no pilar comercial – mais especificamente, com relação à liberalização agrícola. As negociações foram retomadas em 2010, e as Partes têm realizado sucessivas reuniões, mas, até o momento, não foram apresentadas novas ofertas capazes de superar aquelas discutidas em 2004. Dessa forma, duas décadas após o início das conversas, a conclusão do acordo ainda não foi possível, apesar da contínua manifestação de interesse nessa direção.

 

Recentemente, durante a 2º Cúpula entre a UE e a Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC), celebrada em Bruxelas em 10 e 11 de junho de 2015, os representantes de ambos os blocos reafirmaram seu total compromisso com a conclusão de um tratado de livre comércio birregional e destacaram que o objetivo é trocar novamente ofertas de acesso a mercado durante o último trimestre de 2015[3].

 

No estudo intitulado “Megarregionalismo e comércio agroindustrial: impactos para a Argentina”[4], a Fundação Instituto para as Negociações Agrícolas Internacionais (INAI) analisou como as exportações da Argentina e do Mercosul seriam afetadas caso seus parceiros comerciais relevantes, como a UE e os Estados Unidos, eliminassem as tarifas e reduzissem as barreiras não tarifárias (BNT) à importação de produtos agroindustriais no âmbito das negociações megarregionais. Com isso, o estudo buscava quantificar o impacto de não participar dessas negociações. Para enriquecer a análise, a Fundação INAI incluiu a negociação Mercosul-UE, por ser a única frente de relevância do Mercosul com algum dos participantes de acordos megarregionais.

 

A tabela abaixo resume os efeitos sobre as importações agroindustriais da UE oriundas do Mercosul caso o bloco europeu conclua as negociações da TTIP com os Estados Unidos, com o Mercosul e com ambos ao mesmo tempo (ver Tabela 2).

 

 

A conclusão da TTIP implicaria uma queda de 4,9% nas exportações agroindustriais do Mercosul com destino aos países da UE. As vendas argentinas, por sua vez, diminuiriam em 6,7% (US$ 547 milhões) e a carne bovina seria o produto mais afetado. Para o mercado estadunidense, as exportações cairiam em 8% para a Argentina e em 7% para o Mercosul como um todo.

 

Como podemos observar na Tabela 2, um eventual acordo entre Mercosul e UE compensaria essas possíveis reduções nas exportações frente à perda de preferências relativas como consequência da TTIP. Mais do que isso, o benefício líquido obtido com a conclusão de ambos os acordos é positivo. À luz desses resultados, a negociação entre Mercosul e UE traz uma renovada importância ao bloco sul-americano frente ao novo contexto internacional.

 

Caso a UE conclua o acordo com os Estados Unidos, as exportações agroindustriais do Mercosul ao bloco europeu poderiam aumentar entre 17% e 50% se também fosse firmado o tratado Mercosul-UE. No cenário mais ambicioso, no qual a UE reduz tarifas e BNT aos Estados Unidos e ao Mercosul, as exportações agroindustriais do bloco sul-americano poderiam aumentar em US$ 14 bilhões.

 

Entre os produtos do Mercosul que mais se beneficiariam com a eliminação de tarifas, encontram-se o açúcar de cana, a carne bovina, o tabaco e o suco de laranja. Se consideradas as BNT, ocupam a posição de destaque o café e as preparações de carne aviária. Todos os sócios do Mercosul obteriam oportunidades comerciais com esse cenário.

 

É importante ressaltar que esses cálculos assumem a eliminação completa de tarifas, pressuposto necessário, dado que ainda não se conhecem as novas ofertas. Contudo, os resultados podem ser fortemente diminuídos a depender da inclusão de produtos nas listas de exceção e do tratamento que estas receberiam.

 

Na mesma direção, é preciso notar que a temporalidade da conclusão de ambos os acordos desempenhará um papel importante. Seguramente, o efeito positivo do acordo Mercosul-UE sobre as exportações seria menor se o bloco europeu assinasse primeiramente o tratado com os Estados Unidos. Os produtores e exportadores estadunidenses poderiam aproveitar as vantagens de um melhor acesso ao mercado da UE para posicionar seus produtos nesse espaço de tempo e deslocar seus competidores.

 

Construindo uma estratégia de inserção comercial

 

Os principais promotores dos acordos megarregionais visualizam tais iniciativas como uma oportunidade para estabelecer novas regras globais baseadas em seus próprios padrões e regulações. Devido ao forte peso econômico, à influência normativa daqueles que integram os acordos megarregionais e à estagnação da Rodada Doha da OMC, é muito provável que essas pautas sejam de fato “multilateralizadas”, isto é, que devam ser cumpridas por todos aqueles que desejem participar das principais correntes de comércio e investimento.

 

Se, por um lado, tais acordos gerarão oportunidades econômicas aos países envolvidos, o cenário é preocupante para os membros do Mercosul, que não participam dessas iniciativas.

 

Em primeiro lugar, as melhorias no acesso a seus principais competidores pela diminuição de barreiras tarifárias e não tarifárias poderiam ocasionar a perda de mercados. De acordo com estudos realizados por meio de ferramentas de simulação de impacto, isso fica evidente em casos como as exportações argentinas de carne bovina à UE.

 

Em segundo lugar, o cumprimento de novas normas e padrões mais elevados para ingressar nos principais mercados e participar das cadeias globais de valor implicará maiores custos. Existe o risco de que sejam estabelecidos requerimentos (sanitários, ambientais, de qualidade ou rastreabilidade, por exemplo) cujo cumprimento pode ser difícil, deixando inclusive os produtos do Mercosul fora desses destinos.

 

Ao não participar de seu desenho, os países do Mercosul deverão ajustar suas políticas a disciplinas negociadas por terceiros países e segundo a conveniência destes, cedendo graus de liberdade na condução de sua política comercial sem obter nenhuma compensação em troca.

 

Frente ao megarregionalismo, o Mercosul tem ao menos quatro opções de políticas, as quais não são mutuamente excludentes. A primeira é buscar reconduzir as negociações sobre os novos temas ao âmbito multilateral, com vistas a concretizar iniciativas plurilaterais junto a uma massa crítica de países que estejam interessados em aprofundar as normas atuais, devolvendo à OMC seu papel preponderante na negociação de regras comerciais.

 

A segunda opção que se coloca aos membros do Mercosul é seu envolvimento com as iniciativas megarregionais vigentes para evitar o desvio de comércio, aumentar suas oportunidades comerciais nos principais mercados asiáticos e influenciar na confecção das novas normas de alcance global.

 

A terceira é dinamizar sua agenda de relacionamento externo, de modo a concretizar tratados com os principais países e blocos econômicos do mundo, buscando um melhor posicionamento de seus produtos e a atração de investimentos.

 

A quarta opção envolve o fortalecimento do mercado regional e a formação de cadeias regionais de valor como plataforma para a exportação de produtos processados de origem agropecuária.

 

Qualquer que seja o caminho a seguir, os países do Mercosul devem implementar políticas de incentivo à produção que permitam potencializar sua capacidade de oferta e aumentar a competitividade de suas exportações no mercado global. Políticas que favoreçam a agregação de valor, incentivem a adoção de tecnologia, fomentem a pesquisa e o desenvolvimento, melhorem os padrões de qualidade, sanitários e de inocuidade dos alimentos, promovam a conservação dos recursos naturais e melhorem a infraestrutura serão centrais para aproveitar as oportunidades que se apresentarem no mundo comercial da próxima década.

 

* Nelson Illescas é advogado e integrante da Fundação Instituto para as Negociações Agrícolas Internacionais (INAI).




[1] Seus membros são: Austrália, Brunei, Canadá, Chile, Cingapura, Estados Unidos, Japão, Malásia, México, Nova Zelândia, Peru e Vietnã.

[2] Os membros da ASEAN são: Brunei, Camboja, Cingapura, Indonésia, Laos, Malásia, Mianmar, Filipinas, Tailândia e Vietnã.

[3] Disponível em: <http://bit.ly/1N9cfSO>.

[4] Disponível em: <http://bit.ly/1RD3q5p>. 

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19 Outubro 2015
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