Política externa dos Estados Unidos e regulação trabalhista: perspectivas no contexto Trump

24 Agosto 2017

Os temas trabalhistas e sociais são pilares tradicionais da política externa dos Estados Unidos, perpassando administrações democratas e republicanas. Ao longo das últimas décadas, a participação crescente de países em desenvolvimento nas importações estadunidenses de produtos da indústria intensiva em trabalho[1] provocou reações diversas entre consumidores, trabalhadores e governo, mesclando legítimas preocupações humanitárias com interesses corporativistas de alguns segmentos produtivos dos Estados Unidos.

 

A efetividade de penalidades econômicas como medida de proteção de direitos dos trabalhadores ainda não é consenso. Estudiosos como Bhagwati e Charnovitz afirmam que sanções comerciais contra países com padrões trabalhistas frágeis possuem, na verdade, caráter mais protecionista do que humanitário[2]. Outros, como Rodrik e Valor, acreditam que tais penalidades podem elevar padrões trabalhistas em países menos desenvolvidos e gerar efeitos positivos sobre o bem-estar dos trabalhadores desses países, desde que determinadas condições sejam observadas[3].

 

Durante sua campanha eleitoral e em seus primeiros meses de administração, Trump deixou claro que um de seus principais eixos de atuação seria a proteção dos empregos estadunidenses. Este artigo analisa a gestão Trump sob o aspecto da correlação entre trabalho e comércio internacional, traçando um breve histórico da política externa dos Estados Unidos e contextualizando o Brasil nesse cenário. 

 

Trump, política externa e temas trabalhistas

 

Eleito com amplo apoio de segmentos afetados pelo desemprego e baseado no sedutor mote “America First”, Donald Trump sempre deixou claro que um dos pilares de sua administração seria a proteção do emprego nos Estados Unidos, com a política externa exercendo papel importante nessa agenda.

 

Em seus primeiros meses à frente da Casa Branca, Trump já demonstrou estar disposto a concretizar várias de suas promessas de campanha. Apenas três dias depois de sua posse, assinou a Ordem Executiva que retira os Estados Unidos da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), acordo fortemente questionado pelos grupos trabalhistas no país. Em seu primeiro discurso sobre o estado da União, em março, Trump ratificou a prioridade do tema trabalhista, ao afirmar que Durante muito tempo, nós assistimos ao encolhimento de nossa classe média à medida que exportamos nossos empregos e riqueza para outros países”[4]. Em suas diretrizes de política externa, designou que o Departamentode Comércio utilize todos os instrumentos disponíveis na legislação estadunidense para proteger os interesses dos trabalhadores nos acordos de comércio, denunciando práticas abusivas e impondo medidas restritivas quando necessário. Mais recentemente, o representante dos Estados Unidos para o Comércio (USTR, sigla em inglês) informou que está avaliando excluir cinco países[5] do Sistema Geral de Preferências (SGP) a partir de 2018, em função de violações de direitos trabalhistas e/ou exploração de trabalho infantil.

 

Dentre os objetivos para reforma do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês), publicados pelo USTR há algumas semanas, está a revisão dos temas trabalhistas no bloco. Mais precisamente, reivindica-se a incorporação do tema ao texto do tratado principal, não mais no âmbito do Acordo da América do Norte sobre Cooperação Trabalhista (NAALC, sigla em inglês), instrumento complementar ao NAFTA especificamente voltado ao tema. Um dos objetivos é incluir as infrações trabalhistas no mecanismo de solução de controvérsias do Acordo, permitindo a aplicação de medidas de defesa comercial ainda mais restritivas em casos em que práticas abusivas prejudiquem a geração de emprego em um dos três sócios do bloco.

 

A heterodoxia da política externa de Trump na busca pela proteção dos empregos estadunidenses também tem favorecido a utilização de instrumentos não tradicionais de política comercial, tais como a aplicação de leis referentes à segurança nacional para justificar medidas protecionistas favorecendo produtores de aço e alumínio nos Estados Unidos, ou a utilização de cláusulas referentes à propriedade intelectual (Section 301) do Trade Act de 1974 para aplicar sanções econômicas contra a China.

 

Da mesma forma, considerando o forte apelo pró-emprego de sua campanha eleitoral e o arcabouço jurídico disponível nos Estados Unidos vinculando trabalho e comércio, é razoável acreditar que a administração Trump possa lançar mão, em um futuro próximo, de instrumentos protecionistas baseados em questões trabalhistas – especialmente contra países em desenvolvimento, os quais, em 2016, foram origem de quase 60% das importações totais dos Estados Unidos e de aproximadamente 80% das importações de produtos da indústria intensiva em trabalho.

 

Trabalho e comércio no histórico da política externa dos Estados Unidos

 

A correlação histórica entre política externa e temas trabalhistas nos Estados Unidos teve início entre as décadas de 1940 e 1950. Nesse período, foram instituídos os primeiros adidos trabalhistas (labor attachés)em alguns países da Europa e América Latina, além de ter sido criado o Escritório Internacional de Assuntos Trabalhistas(ILAB, sigla em inglês). Com o fim da Guerra Fria e a intensificação do processo de globalização, o foco dos labor attachés voltou-se para a análise da competividade internacional de países com práticas trabalhistas teoricamente inferiores àquelas dos Estados Unidos. Como reflexo, o Congresso inseriu na Section 301 do Trade Act de 1974 uma cláusula, vigente até hoje, permitindo a imposição de sanções comerciais a países onde os direitos trabalhistas básicos não fossem respeitados.

 

À medida que o processo de globalização e fragmentação das cadeias produtivas avançava, o governo estadunidense estabeleceu instrumentos de vinculação entre trabalho e comércio internacional cada vez mais elaborados, conforme pode ser observado na linha do tempo a seguir.

 

 

A partir dos anos 90, o maior acesso da sociedade civil a informações sobre as condições em que os produtos importados pelos Estados Unidos eram fabricados também contribuiu para o início de movimentos em torno do consumo consciente e comércio justo. Simultaneamente, grupos de pressão ligados aos trabalhadores estadunidenses tornavam-se cada vez mais vocais com relação ao aumento das importações e as consequências disso para seus empregos, em especial após não terem conseguido impedir a assinatura do NAFTA, em 1992.

 

Nas duas décadas seguintes, a política externa dos Estados Unidos adotou um viés ainda mais assertivo na vinculação entre temas trabalhistas e de comércio internacional, atuando de forma concertada nas esferas multilateral, bilateral e doméstica. Nesse período, além de terem tido papel relevante na aprovação da Convenção 182 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), os Estados Unidos publicaram uma série de leis restringindo importações de países com baixos padrões trabalhistas. Entre elas, destacam-se: a Ordem Executiva 13126, o Trade and Development Act (TDA) e o Trafficking Victims Protection Reauthorization Act (TVPRA). Além disso, o Trade Act de 2002 e a Nova Política Comercial para a América de 2015 impuseram condições trabalhistas mínimas para que terceiros países firmassem acordos comerciais com os Estados Unidos.

 

A Nova Política Comercial equiparou trabalho e comércio no tratamento a ser dado pelos mecanismos bilaterais de solução de controvérsias, materializando o conceito de dumping social e abrindo caminho para denúncias de práticas trabalhistas desleais e a respectiva aplicação de sanções econômicas. Relatórios oficiais do governo sobre o tema, tais como as listas previstas pela Ordem Executiva 13126, o TDA e o TVPRA, poderiam servir de fonte para investigações que levassem a denúncias.

 

A participação crescente de países em desenvolvimento – em especial México, China e outras nações asiáticas – nas importações estadunidenses de produtos da indústria intensiva em trabalho reforçava a preocupação com um possível processo de race-to-the-bottom naqueles mercados e seus efeitos negativos sobre a produção e o emprego nos Estados Unidos, o que ajuda a explicar o grande número de regulamentos vinculando trabalho e comércio aprovados entre 2001 e 2010.

 

 

As negociações da TPP reacenderam temores do setor produtivo e dos sindicatos estadunidenses, ainda não totalmente recuperados da crise financeira de 2008 e cada vez mais expostos à concorrência de mercados emergentes. Nesse contexto, e com amplo apoio de grupos trabalhistas, a administração Obama incluiu no Trade Facilitation and Trade Enforcement Act de 2015 uma cláusula proibindo terminantemente a importação de produtos feitos a partir de trabalho forçado. Não surpreendentemente, uma das fontes para as denúncias poderiam ser as Listas TDA e TVPRA.

                

Impactos para o Brasil

 

A despeito de ser signatário de grande número de Convenções da OIT e dos diversos programas de combate ao trabalho forçado e infantil realizados por governo, setor privado e terceiro setor brasileiros – alguns deles em parceria com o próprio Departamento de Trabalho dos Estados Unidos (US DoL, sigla em inglês) –, o Brasil sempre figurou nos relatórios previstos pela Ordem Executiva 13126, pelo TDAe pelo TVPRA. O quadro a seguir sintetiza a posição do Brasil nesses três relatórios.

 

 

Apesar dos propósitos humanitários desses relatórios, as legislações que os criaram não definem com exatidão a forma com que os órgãos estadunidenses devem averiguar a incidência de infrações aos direitos trabalhistas básicos em terceiros países. Tal aspecto suscita alegações de que tais instrumentos poderiam ser utilizados para fins protecionistas.

 

De acordo com a legislação, sempre que houver “razão para acreditar” que situações de trabalho forçado ou infantil estejam ocorrendo em determinado setor, um país será incluído na lista. No caso do TVPRA, por exemplo, a metodologia de produção do relatório baseia-se amplamente em notícias veiculadas na mídia, muitas vezes não averiguando se a Justiça do Trabalho brasileira efetivamente considera tais episódios como trabalho forçado.

 

Outro aspecto que chama atenção é a ausência de uma ponderação entre o número de casos reportados e o número total de trabalhadores daquele setor e país – o que permitiria distinguir sistemas produtivos amplamente baseados na utilização de trabalho forçado ou infantil de casos isolados, em que um universo limitado de empresas incorre nesse tipo de infração trabalhista.

 

Tomando-se como exemplo o TVPRA, no qual o Brasil atualmente ocupa a segunda posição no ranking de países usuários de trabalho forçado ou infantil, percebe-se que as falhas apontadas na metodologia podem levar a distorções nos resultados. O Brasil tem mais setores listados do que países com sistemas legais de proteção ao trabalho reconhecidamente mais frágeis do que o nosso, como é possível verificar no gráfico a seguir.

 

 

Algumas melhorias poderiam ser incorporadas ao processo de publicação desses relatórios. Dentre elas, uma análise mais cautelosa do contexto socioeconômico dos países analisados; a distinção entre interesses corporativistas e humanitários; e a possibilidade de que as sanções previstas sejam direcionadas especificamente às empresas não observantes de padrões trabalhistas mínimos, e não a todo um setor econômico ou país.

 

Além das penalidades previstas em lei e do fato de os relatórios do US DoL poderem servir como base para denúncias no âmbito do Trade Facilitation and Trade Enforcement Act, há implicações relativas à imagem dos setores junto aos consumidores estadunidenses. Movimentos promovendo o consumo consciente e o comércio justo são cada vez mais comuns nos países desenvolvidos. A tendência é que os consumidores nesses mercados deixem de comprar de empresas que não estejam alinhadas com padrões internacionais de sustentabilidade e responsabilidade social corporativa.

 

Diante disso, é fundamental que o empresariado brasileiro esteja atento ao efetivo cumprimento dos padrões trabalhistas, de modo a erradicar práticas de trabalho forçado e/ou infantil ao longo de toda a cadeia produtiva. É importante que tais iniciativas sejam cada vez mais fortalecidas e difundidas na sociedade civil, uma vez que a legislação dos Estados Unidos prevê que uma das condições para a retirada de setores das listas é a comprovação de que os mesmos estejam empenhando esforços para a eliminação de situações de trabalho forçado e/ou infantil. Assim, espera-se que o Brasil deixe de figurar ao lado de países em que a prática de dumping social é de fato um dos meios utilizados para alavancar a competividade internacional de seus produtos.

 

Considerações finais

 

O contexto político-econômico atual dos Estados Unidos envolve três aspectos relevantes no que toca à relação de temas trabalhistas e comerciais na política externa estadunidense: i) o fato de Trump ter um forte viés de proteção ao emprego doméstico, tendo demonstrado em seus primeiros meses de governo estar disposto a utilizar todo o arcabouço legal disponível para atingir esse objetivo; ii) a existência de um amplo conjunto de leis vinculando trabalho e comércio internacional nos Estados Unidos, assumindo contornos cada vez mais elaborados e abrangentes nos últimos anos; e iii) a participação crescente de países em desenvolvimento nas importações estadunidenses, principalmente em setores intensivos em mão-de-obra.

 

Ainda que o principal foco de ataque dos grupos trabalhistas e do próprio governo Trump sejam as importações de origem asiática, o Brasil é um parceiro comercial tradicional dos Estados Unidos. Este país é o segundo principal destino das exportações brasileiras. Entre os países com maior número de setores incluídos nas listas do US DoL, o Brasil figura na primeira posição entre os países não-asiáticos. A tendência de inclusão de novos setores brasileiros nessas listas, somada aos fatores já mencionados, torna imperativa a necessidade de uma visão estratégica acerca das condições de trabalho e o posicionamento dos setores produtivos brasileiros nos Estados Unidos.

 

Nesse contexto, a observação rigorosa dos padrões trabalhistas, a valorização da sustentabilidade social e a disseminação de informações qualificadas acerca dessas iniciativas passam a ser não apenas instrumentos de defesa contra possíveis medidas protecionistas que venham a ser impostas pelos Estados Unidos, mas, principalmente, vetores para diálogos futuros em torno das condições de acesso dos produtos brasileiros àquele mercado.

 

* Ana Paula Repezza é mestranda em Gestão Internacional pela University of London, Especialista em Comércio Exterior e Negócios Internacionais pela Fundação Getúlio Vargas e Administradora de Empresas pela UFMG.




[1] De acordo com a classificação de Pavitt (1984) e Laplane (2001), são considerados produtos da indústria intensiva em trabalho bens industriais de consumo não-duráveis mais tradicionais, tais como têxteis, confecções, couro e calçados, cerâmica e produtos básicos de metais.

[2] Ver: Bhagwati, J. In Defense of Globalization. New York: Oxford University, 2007. Ver também: Charnovitz, S. The influence of international labour standards on the world trading regime: A historical overview. In: International Labour Review, Vol. 126, No. 5, Sept-Oct 1987.

[3] Ver: Rodrik, D. Labor standards in international trade: do they matter and what do we do about them? In: Lawrence, R. et al. Emerging agenda for global trade: high stakes for developing countries. Baltimore: The Johns Hopkins University, 1996. Ver também: Valor, C. What if all trade was fair trade? The potential of a social clause to achieve the goals of fair trade. In: Journal of Strategic Marketing, Vol. 14, No. 3, 2006, pp. 263-275.

[5] Mais especificamente, esses países são: Bolívia, Geórgia, Iraque e Uzbequistão.

[6] Para informações detalhadas sobre os setores incluídos em todos os relatórios do US DoL, consultar: <http://bit.ly/2wNomBQ>.

[7] Também conhecida como Lista TVPRA. Para mais detalhes, ver: <http://bit.ly/1RXGSd5>. 

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