Políticas para a competitividade internacional do agronegócio

11 Novembro 2018

Até recentemente, o aumento da demanda mundial foi suficiente para fomentar a ampliação das exportações de produtos do agronegócio do Brasil[1]. No entanto, esse modelo vem mostrando seus limites. Em um mundo em que o protecionismo e o nacionalismo ganham força, aumentam os riscos de rupturas que afetariam as cadeias produtivas do agronegócio brasileiro. Os mercados têm se aberto de forma seletiva para as exportações do Brasil, mas os países se valem de critérios cada vez mais exigentes e sofisticados, principalmente no campo das barreiras não tarifárias.

 

Ao mesmo tempo, os principais concorrentes do Brasil – Estados Unidos, União Europeia (UE), China, Canadá e Austrália – utilizam um amplo ferramental que potencializa a competitividade de seus produtos de forma significativa. Ações incluem a assinatura de acordos bilaterais e regionais, uma forte representação institucional no exterior, a ampliação do papel das agências de fomento às exportações, campanhas de imagem e programas de cooperação técnico-comercial. A expansão das nossas exportações de produtos do agronegócio depende da capacidade brasileira de competir em um ambiente estratégico desafiador. Com esse objetivo em mente, listamos ações que deveriam compor uma agenda a ser levada a cabo pelos setores público e privado do Brasil.

 

Uma visão estratégica para o agronegócio brasileiro

 

A governança da construção e implementação de uma estratégia para o agronegócio brasileiro é, por si só, um desafio – haja vista a variedade de órgãos públicos e entidades privadas envolvidos. Alguns pontos, porém, nos parecem claros, como a necessidade de determinação de um órgão coordenador do assunto. Isso poderia ocorrer com o fortalecimento e ampliação de escopo da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX), que deveria continuar subordinada diretamente à Presidência da República, mas com funções de uma “Câmara de Competitividade Internacional”.

 

A CAMEX, cujo Conselho de Ministros reúne a Casa Civil, a Secretaria Geral da Presidência da República e os Ministérios das Relações Exteriores (MRE), da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), da Fazenda (MF); dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MT), da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), poderia ampliar seu escopo de competência, que hoje se limita a casos e temas pontuais de comércio exterior.

 

Assim, a CAMEX seria o órgão responsável pela construção de uma estratégia mais ampla de inserção internacional do Brasil, tendo o agronegócio como ativo essencial. Seus órgãos técnicos (o Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações - COFIG, o Comitê Nacional de Facilitação do Comércio - CONFAC, o Comitê Nacional de Investimentos - CONINV e o Comitê Nacional de Promoção Comercial - COPCOM) poderiam subsidiar a Secretaria Executiva e o Comitê Executivo de Gestão (GECEX) com análises e estudos sólidos e detalhados para a construção dessa visão estratégica e seu consequente plano de ação, que seriam aprovados pelo Conselho de Ministros. Baseando-se em critérios e dados objetivos e definindo dilemas e prioridades, esses estudos tornariam as decisões da Câmara menos sujeitas a grupos de pressão setoriais específicos. Dessa forma, toda a capacidade e “know how” técnico desses órgãos serviriam não apenas para dirimir questões pontuais, como também para definir temas estratégicos prioritários.

 

A CAMEX deveria ser o órgão de referência, definição, coordenação e acompanhamento de parcerias estratégicas bilaterais mais amplas, como a Parceria Estratégica Global com a China ou a negociação de acordos birregionais estratégicos. O próprio Conselho Consultivo do Setor Privado (CONEX) deveria ser fortalecido, servindo como ferramenta de posicionamento e informações das entidades setoriais junto à Câmara de forma permanente e efetiva – elemento fundamental para que a visão estratégica e sua aplicação sejam factíveis.

 

Essa visão integrada e baseada em sólidos estudos técnicos, coordenada por um órgão transversal fortalecido, “blindaria” os temas estratégicos de pressões setoriais e oscilações pontuais, diminuindo os efeitos dos ciclos políticos e conjunturais sobre projetos e parcerias de longo prazo. O fato de um único órgão tratar e coordenar temas como investimentos, comércio, financiamento e cooperação técnica permitiria construir uma visão mais preparada e sistêmica dos interesses do Brasil, a definição de parceiros relevantes para cada objetivo e as ferramentas a serem utilizadas em cada caso.

 

Reforma da estrutura regulatória do comércio exterior

 

A atual rede de apoio pública e privada do comércio do agro brasileiro – estrutura regulatória – é insuficiente para assistir empresas e segmentos exportadores ante os desafios no cenário internacional. O crescimento das exportações brasileiras dependerá da modernização da estrutura de apoio ao comércio exterior. Também dependerá de uma maior coordenação entre as ações e estruturas públicas e privadas – algo que, nos dias atuais, ocorre de maneira eficiente apenas em momentos de crise.

 

Nesse sentido, é necessário criar mecanismos que permitam um diálogo constante e produtivo. Uma medida inicial seria a realização de um estudo comparado das melhores estruturas, práticas e resultados ao redor do mundo. Possíveis estudos de caso incluem Austrália, Canadá, Chile, Estados Unidos, Peru, Nova Zelândia e UE. O objetivo é vertebrar uma nova dinâmica para a “cadeia regulatória externa” do Brasil, composta por embaixadas e seus diplomatas, adidos e funcionários locais, escritórios da ApexBrasil e as ainda raras representações locais das associações setoriais do agronegócio brasileiro.   

 

O MAPA vem se modernizando nos últimos anos por meio da informatização de procedimentos e da ampliação dos mercados cobertos pela rede de adidos agrícolas. O MAPA também colocou em debate a nova Portaria 1066 “estratégica do agronegócio para o mercado internacional”. Por sua vez, órgãos como a Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio (SRI) vêm acumulando uma importante experiência em temas internacionais. Contudo, mudanças aumentariam a eficiência da política: ao mesmo tempo em que os adidos poderiam receber mais recursos para fazer frente à concorrência, a SRI poderia avaliar a conveniência de transferir uma porcentagem maior de sua equipe ao exterior.

 

Pontos específicos que exigem aprimoramento incluem: i) modernização do arcabouço normativo de sanidade animal e vegetal, atualizando regras estabelecidas nos anos 1930; ii) reorganização do sistema de fiscalização, a fim de aumentar a eficiência do serviço. Entre as medidas sugeridas, está o estabelecimento de um sistema de trânsito constante e obrigatório de agentes de fiscalização e a transferência para as indústrias da responsabilidade pela conformidade sanitária ou fitossanitária de processos e produtos finais – com a aplicação de punições duras em caso de descumprimento. Inclusive, o sistema de fiscalização poderia contar com o financiamento de uma taxa paga periodicamente pela agroindústria a um fundo específico; iii) melhoria da agilidade de resposta em caso de questionamentos, com a criação de um banco de dados com respostas-padrão sobre o sistema de inspeção. Ademais, defende-se a adoção de políticas para garantir maior rapidez no diálogo entre a SRI e a Secretaria de Defesa Agropecuária (SDA).

 

O setor privado também deve contribuir para facilitar o fluxo de informações. Não são raros os casos de questionários técnicos mal preenchidos pelas empresas ou mesmo mal traduzidos, atrasando os longos e burocráticos processos de abertura e acesso a mercados. Associações setoriais e entidades de classe poderiam oferecer treinamentos ou consultorias aos seus associados.

 

Maior acesso aos mercados

 

O governo do Brasil deve buscar a redução de barreiras não tarifárias, a retomada das negociações – especialmente com parceiros-chave como a UE – e a garantia de acesso aos mercados já conquistados. Setores prioritários incluem açúcar e etanol, bebidas, frutas, lácteos, produtos processados e proteínas animais. Tanto os novos mercados (como Coreia do Sul, Indonésia, Japão e Tailândia) quanto novos nichos em mercados antigos merecem atenção. Para tanto, faz-se necessário o estabelecimento de uma estratégia coerente de inserção internacional.

 

Uma vez selecionado um objetivo, uma nova política comercial deve derivar das conclusões de estudos que demonstrem claramente os dilemas de distintas opções estratégicas. A exemplo do que fazem países como China e Estados Unidos, tais pesquisas devem demonstrar os benefícios potenciais para o conjunto da economia brasileira. Ao governo também caberá a definição de prioridades no campo das negociações internacionais. A implementação de uma estratégia comercial internacional dependerá de ativismo tanto no nível multilateral quanto em negociações bilaterais.

 

A Ásia merece atenção especial. Por exemplo, um acordo com a Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, sigla em inglês) representaria o acesso a um mercado de cerca de 650 milhões de habitantes, conectado com um impressionante leque de tratados comerciais com parceiros como Austrália, China, Coreia do Sul, Índia, Japão e Nova Zelândia. A integração ao Tratado Integral e Progressista de Associação Transpacífica (CPTPP, sigla em inglês) também deveria figurar entre os objetivos brasileiros. Uma alternativa seria a ligação ao CPTPP por meio da Aliança do Pacífico.

 

Ademais, o Brasil deve forjar parcerias estratégias focadas no agronegócio com China e Estados Unidos. Por sua vez, a conclusão das negociações entre o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a UE traria maior estabilidade no comércio com o Velho Continente. Finalmente, o aperfeiçoamento do Mercosul, no sentido de consolidar uma maior convergência regulatória no interior do bloco, minimizaria os frequentes bloqueios nas fronteiras do Cone Sul. Por sinal, a busca por convergência regulatória deveria guiar todos os acordos e parcerias estratégicas aqui citados. Ferramentas que geram alto custo e complexidade de operação (como cotas tarifárias) devem ser evitadas, em favor de um sistema mais simples e transparente, amparado em tarifas de importação.

 

No nível da governança global, o Brasil deve buscar influenciar e ocupar posições relevantes de decisão em órgãos internacionais que definem padrões técnicos que se tornam referência no comércio internacional. Exemplos incluem o Codex Alimentarius da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO, sigla em inglês), a Organização Mundial de Saúde Animal (OIE) e a Convenção Internacional de Proteção das Plantas (CIPP). A fim de aumentar seu poder de barganha, o Brasil deverá modernizar sua visão do comércio internacional. Em outras palavras, deverá abrir o mercado local para a importação de produtos do agronegócio – confiando que eventuais perdas no curto prazo serão compensadas com a abertura de novas possibilidades para a comercialização da nossa produção.

 

Produtividade e competitividade

 

Competitivo no campo, o Brasil lida com a perda de parte dessa vantagem na fase do processamento agroindustrial. Faz-se necessário mudar tal realidade. Energia elétrica, embalagens, mão de obra, custo de capital e a complexidade do sistema tributário são elementos que afetam a competitividade internacional brasileira. A logística da saída do produto da fábrica até a chegada ao consumidor final também afeta a capacidade das empresas do país de competirem no mercado internacional. Por isso, precisamos identificar os elos das cadeias produtivas do agronegócio brasileiro que poderiam obter ganhos de eficiência com avanços nas questões aqui citadas.

 

Ao governo brasileiro, caberá estabelecer marcos regulatórios estáveis para atrair investimentos internacionais, principalmente em infraestrutura. Igualmente, é preciso ampliar a interação entre pesquisa pública e pesquisa privada nos diferentes elos das cadeias produtivas. Por sua vez, o setor privado deve iniciar um novo ciclo de inovações voltado ao aumento da competitividade e sustentabilidade (envolvendo insumos, produção agropecuária, processamento e distribuição); aprimorar os controles sanitários e de qualidade; fazer uso de geotecnologia, big data, gestão de informação e agricultura de precisão.

 

Adição de valor, diferenciação e imagem

 

Por fim, o Brasil deve desenvolver um programa de imagem e diferenciação e consolidar a exportação de produtos de maior valor adicionado. A associação de produtos brasileiros com uma imagem de alta qualidade ainda é débil em comparação com países como Austrália, Canadá e Nova Zelândia. De fato, os recentes problemas de imagem ocorridos em indústrias como açúcar e carnes contribuíram para criar uma imagem negativa do produto made in Brazil.

 

A fim de mudar tais percepções, governo e setor privado deveriam desenvolver ações mais permanentes e coordenadas de promoção comercial, para além da participação em feiras e eventos pontuais. Da mesma forma, é necessário apoiar projetos estruturais de diferenciação via seed money para empresas e associações – reconhecendo o valor das experiências ao redor do mundo em temas como marcas, integridade e sustentabilidade.

 

Por sinal, o setor privado deveria ancorar sua estratégia de diferenciação de imagem no exterior na ideia de sustentabilidade. Para tanto, deveria criar estratégias de comunicação que explorassem avanços recentes observados no país, como a implementação do Código Florestal, os instrumentos da agricultura de baixo carbono, a baixa pegada hídrica e o uso de uma matriz energética limpa e renovável. Ademais, é necessário dar maior atenção às novas demandas do mercado mundial – por exemplo, saúde e nutrição, perdas e desperdício de alimentos, críticas crescentes ao uso de tecnologia na agricultura, entre outros. Por fim, caberá ao setor privado estabelecer uma representação permanente no exterior, defendendo melhor os seus interesses em mercados fundamentais como a China e países do Oriente Médio e do Sudeste Asiático. A presença permanente e a consolidação de redes de relacionamento facilitariam a tarefa de criação de uma imagem positiva dos produtos brasileiros no exterior. Às associações setoriais, caberá investir no estabelecimento de estruturas que permitam aproximar as pontas desse diálogo, atuando tanto de forma proativa quanto reativa e cooperando com outras organizações sempre que possível.

 

Além de marcar presença em mercados relevantes, será preciso que o setor privado (tanto empresas quanto suas associações representativas) participe de organismos setoriais e iniciativas temáticas internacionais. Exemplos incluem os mecanismos de consulta do setor privado da FAO, os núcleos de debate do Fórum Econômico Mundial e a Iniciativa Global para a Segurança do Alimento (GFSI, sigla em inglês). Afinal, tais organismos influenciam políticas nacionais e padrões internacionais em maior ou menor grau. Em resumo, o Brasil precisa passar de “seguidor” a “construtor” de padrões, defendendo seus interesses.

 

Considerações finais

 

Longe de operar em um mercado “perfeito”, o agronegócio do Brasil enfrenta um cenário repleto de barreiras e restrições – situação que cria ameaças e instabilidade nas cadeias produtivas do país. Considerando o avanço do protecionismo e das guerras comerciais, é preciso desenvolver uma visão estratégica e estruturada da dinâmica da inserção do agronegócio brasileiro no mundo. Para tanto, será necessário envolver os setores público e privado nos mais diversos níveis organizacionais.

 

Distintos países do mundo nos oferecem exemplos a serem seguidos. Os Estados Unidos se notabilizam pela montagem de coalizões e capacidade de defender seus interesses, a Austrália pelo eficiente sistema regulatório e a UE pelas estratégias de imagem e adição de valor. Entre os países em desenvolvimento, a China se destaca pelo uso eficaz e estratégico de seu considerável poder de barganha em negociações comerciais. Nesse sentido, não propomos a “reinvenção da roda”: basta mapear e incorporar aquilo que nossos concorrentes fazem de melhor no mundo.

 

* Marcos Sawaya Jank é especialista em agronegócio global, é presidente da Aliança Agro Ásia-Brasil (Asia-Brasil Agro Alliance), uma iniciativa sediada na Ásia que visa aprimorar o perfil e a representatividade do agro brasileiro naquele continente.




[1] O autor agradece as valiosas contribuições de Adriano Nogueira Zerbini e Isabel Cleaver na elaboração de documento de pesquisa que embasou esse artigo.

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