Pontes Boletim de Paris 1 | “Não podemos perder a esperança”, o lema por trás das negociações do novo regime climático

30 Novembro 2015

A partir desta semana, a França será palco de uma grande negociação internacional, cujo objetivo é definir um acordo climático global. O novo regime deve substituir os atuais arranjos multilaterais para cortes de emissões e deve entrar em vigor no final da década. Delegados de mais de 200 países carregam a grande responsabilidade de dar fluidez a um complexo rascunho de 54 páginas e transformá-lo em um regime climático coerente.

 

O início da 21ª Conferência das Partes (COP 21, sigla em inglês) da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês) será impulsionado pela presença de mais de 130 chefes de Estado em Paris. Em seguida, terão início as negociações técnicas formais no âmbito dos órgãos da UNFCCC.

 

De acordo com a agenda provisória, os trabalhos do Órgão Subsidiário para Aconselhamento Científico e Tecnológico (SBSTA, sigla em inglês) e do Órgão Subsidiário para Implementação (SBI, sigla em inglês) devem ser concluídos em 4 de dezembro. O Grupo de Trabalho Ad Hoc sobre a Plataforma de Durban para Ação Fortalecida (ADP, sigla em inglês), por sua vez, deve encerrar suas atividades no dia seguinte, com um rascunho revisado do regime climático, a ser apresentado em sessão plenária. Os líderes trabalharão nos detalhes até 9 de dezembro, de modo que os dias restantes sejam dedicados às formalidades das Nações Unidas relativas à adoção de um novo acordo.

 

Segundo especialistas, a agenda está muito apertada: a previsão é de negociações difíceis. Apesar disso, existe muito otimismo de que um resultado será alcançado. Os esforços em Paris serão acompanhados de perto pela comunidade internacional, não apenas devido às ameaças colocadas pela mudança climática, mas também aos impactos das decisões de Paris sobre áreas como desenvolvimento e governança econômica global. Os combustíveis fósseis são responsáveis por 80% da matriz energética mundial e pela geração de emissões planetárias de gases de efeito estufa. Qualquer mudança rumo a um futuro de baixo carbono afetará os atuais modelos de produção e consumo e redefinirá os fluxos de comércio e investimento.

 

Operacionalizando uma nova abordagem

 

Há quatro anos, em Durban (África do Sul), as Partes da UNFCCC concordaram em definir, até 2015, um novo acordo vinculante e aplicável a todos para mitigar os efeitos da mudança climática. A decisão implicava uma ruptura com o Protocolo de Quioto, cujo mandato concentra a responsabilidade pelos cortes de emissões apenas nos chamados países desenvolvidos do Anexo I.

 

Desde então, os países têm debatido as implicações dessa mudança para a cooperação climática internacional e para a governança. Mais de 180 países responsáveis por cerca de 96% das emissões globais apresentaram suas contribuições nacionalmente determinadas pretendidas (INDCs, sigla em inglês). Trata-se do conjunto de planos domésticos de ação climática que cada Parte da UNFCCC apresenta, individualmente, ao Secretariado para constituir a base do novo regime.

 

Para alguns representantes da comunidade climática, a abordagem de INDCs representa uma ótima manobra em direção a um acordo de cobertura extensa. Tal formato era antes inimaginável, uma vez que o Protocolo de Quioto cobre apenas 14% das emissões agregadas e 0% do crescimento das emissões, e ainda permite que os países concentrem suas obrigações climáticas nas áreas em que desejarem – e não necessariamente nas mais urgentes.

 

Outros agentes, entretanto, questionam a eficácia do acordo a longo prazo e sustentam que será crucial realizar regularmente um processo de revisão. Uma avaliação preparada pelo Secretariado da UNFCCC sobre as INDCs revelou que, se implementadas corretamente, tais medidas ajudarão a retardar o aumento das emissões. Contudo, as contribuições não são suficientes para manter o aquecimento global abaixo de 2˚C em relação aos níveis pré-industriais (ver BioRes, 9 nov. 2015).

 

Para muitos negociadores, a nova abordagem também tem gerado tensões. Por exemplo, como aplicar o princípio das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas, e respectivas capacidades” (CBDR-RC, sigla em inglês)? Ao reconhecer as diferentes responsabilidades e capacidades dos países para a ação climática, o CBDR-RC certamente terá implicações sobre mitigação, revisão, financiamento e transferência de tecnologia.

 

Rascunho

 

Resultado de mais de 18 meses de trabalho, o rascunho criado pelas Partes da ADP para a COP de Paris contém um esboço de acordo e decisões de implementação (o que inclui o incremento gradual das ações antes do final da década). O rascunho contempla todos os detalhes potencialmente relevantes para o funcionamento do novo regime, tais como seu propósito; metas de longo prazo; gestão dos esforços individuais de mitigação; adaptação; perdas e danos; financiamento climático; tecnologias climáticas; e acordos de suporte.

 

O documento sugere uma série de propostas e alternativas para cada área e aponta para alguns conflitos importantes que precisam ser resolvidos pelas Partes em Paris. Financiamento, por exemplo: para permitir a mitigação e a adaptação, algumas Partes apoiam uma linguagem que considera que todas as nações têm condições de mobilizar fundos; outros negociadores esperam compromissos apenas de nações desenvolvidas. Embora os países desenvolvidos tenham se empenhado para aumentar o financiamento para US$ 100 bilhões ao ano até 2020, o G-77+China alertou que um regime climático efetivo depende do incremento de acordos financeiros que se estendam além do final desta década (ver BioRes, 28 out. 2015).

 

Existem várias propostas sobre revisão e monitoramento das INDCs, juntamente com provisões sobre transparência, inventário global e facilitação da implementação e da adequação às normas. Algumas Partes, por exemplo, apoiam a adoção de metas de longo prazo (como pico de emissões ou descarbonização geral da economia até o final do século). O consenso nessas áreas, contudo, é incerto.

 

Segundo documento circulado pela Presidência francesa da COP 21, os participantes de um encontro ministerial informal realizado em Paris entre 8 e 10 de novembro defendem que o novo regime climático seja um “sistema único, com flexibilidades dependendo de capacidades”. Entre outras coisas, os ministros concordam sobre a necessidade de revisar os esforços de mitigação a cada cinco anos. Apoiam, por fim, que o acordo de Paris estimule o direcionamento dos investimentos para áreas que contribuam com os objetivos do acordo climático – mediante títulos verdes, incentivos fiscais ou precificação de carbono, por exemplo. Ainda não se sabe, entretanto, como as propostas desse encontro informal influenciarão as negociações técnicas (ver BioRes, 12 nov. 2015).

 

Antes do início das negociações de Paris, também foram levantadas muitas questões sobre a natureza legal do novo acordo. Para o secretário de Estado dos Estados Unidos, John Kerry, o resultado não será um “tratado”; outros, em contraste, argumentam que o mandato de Durban exige um tratado.

 

Temas comerciais importantes

 

Na seção financeira do rascunho, um trecho determina que as Partes se adequem a princípios de soberania fiscal e evitem distorções camufladas ao mobilizarem fundos climáticos. A seção sobre mitigação pede que os países não recorram a qualquer “medida unilateral” contra bens e serviços de países em desenvolvimento em razão da mudança do clima. A mesma seção alude à importância de tomar em consideração as necessidades e preocupações específicas de países em desenvolvimento resultantes da implementação de “medidas de resposta” (ou seja, ações de mitigação).

 

Algumas Partes defendem a criação de um instrumento para aumentar a ação nessa área. Essa proposta consta no esboço como um mecanismo cooperativo sobre medidas de resposta, a serem definidas em data futura e com base no trabalho já existente. O mecanismo recomendaria programas, ferramentas e ações específicas para lidar com os impactos das medidas de resposta e com suas lacunas de implementação, com o objetivo de minimizar efeitos adversos em países em desenvolvimento. Tal abordagem tem enfrentado uma forte resistência. Um dos parágrafos acrescenta que nenhuma medida deve constituir um meio de discriminação arbitrária ou injustificável ou uma restrição disfarçada ao comércio internacional.

 

Questões específicas com relação à minimização dos impactos econômicos, sociais e ambientais adversos resultantes da implementação das medidas de resposta e sobre como lidar com as necessidades de países em desenvolvimento mostraram-se complexas no contexto da UNFCCC ao longo dos anos.

 

No âmbito do SBI e do SBSTA, as Partes têm divergido sobre como avançar o trabalho de um fórum sobre medidas de resposta cujo mandato de dois anos expirou em 2013. Os negociadores definiram, em junho de 2015, um esboço de decisão sobre um fórum e um programa de trabalho que será negociado em Paris. Ainda não está claro como isso se relaciona com as discussões no âmbito da ADP.

 

Os acordos multilaterais sobre mercados de carbono estão entre as outras áreas relevantes para a política comercial. Houve avanços nas já extensas negociações no âmbito do SBSTA sobre uma estrutura para várias abordagens (FVA, sigla em inglês) – uma maneira de coordenar ações baseadas e não baseadas no mercado relacionadas aos compromissos da UNFCCC. Os diálogos realizados em junho sobre o novo mecanismo baseado no mercado (NMM, sigla em inglês), por sua vez, foram produtivos, principalmente no que toca às estruturas de responsabilidade. Nenhuma dessas negociações, entretanto, resultou em um esboço.

 

Em teoria, essas conversas poderiam definir regras comuns para esforços de mitigação climática com escopo internacional, como no caso do comércio internacional de emissões. Todavia, as Partes continuam a discordar sobre o mandato, a relação entre esse trabalho do SBSTA e as propostas sobre mercados que foram sugeridas para o acordo de Paris, e sobre a resistência de alguns quanto ao uso de mecanismos baseados no mercado para ação climática.

 

Para o rascunho do acordo, algumas Partes apresentaram opções relacionadas ao comércio internacional de emissões, tais como evitar dupla contagem e garantir que os resultados de dedução sejam “reais, permanentes, adicionais e verificados” e parte de um “mecanismo para apoiar o desenvolvimento sustentável”. Já o preâmbulo do acordo poderia reconhecer que o preço do carbono é uma boa abordagem custo-benefício para cortes de emissão. Vários analistas sugerem que tal linguagem poderia levar os governos a proporcionar mais orientação aos mercados sobre possíveis esforços relativos ao preço do carbono.

 

Após ser removida de versões anteriores do documento, a seção de mitigação do esboço agora inclui uma referência à redução das emissões da aviação e transporte internacionais.

 

Impulsionar a implementação global de tecnologias climáticas para a mitigação e adaptação será crucial para lidar com o desafio climático. O rascunho do acordo contém um artigo sobre desenvolvimento e transferência de tecnologia (especifica, inclusive, uma possível meta global da UNFCCC nessa área); melhorias na comunicação em matéria de implementação dos compromissos; uma nova estrutura tecnológica; e sobre o fortalecimento do Mecanismo Tecnológico existente.

 

Reportagem ICTSD

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