Regras da OMC sobre subsídios à pesca: avanços e perspectivas

9 Dezembro 2017

Novas regras para lidar com os efeitos ambientais negativos dos subsídios à indústria da pesca são um dos resultados mais prováveis da 11ª Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC) em Buenos Aires. Surgidas originalmente na declaração de Doha de 2001, essas negociações permaneceram quase esquecidas por vários anos antes de ganhar novo ímpeto com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável proposta pela Organização das Nações Unidas (ONU). Propostas recentes priorizam disciplinas “baseadas em efeitos”, com foco nos subsídios à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada (IUU, sigla em inglês) e nos subsídios para a exploração de estoques de peixes em situação de sobrepesca. Ademais, focam nas prioridades gerais do mandato original de negociações: subsídios que contribuem para o excesso de capacidade e a sobrepesca. Disciplinas sobre subsídios para embarcações e operadores engajados em atividade IUU, compromissos para aumentar a transparência dos subsídios à pesca e um programa de trabalho para o futuro parecem ser os elementos mais prováveis de um resultado na Ministerial de Buenos Aires. 

 

Do mandato de Doha à atualidade

 

Subsídios à pesca têm ocupado a agenda global há muitos anos. A pesca global já sofre com a sobrepesca: segundo a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO, sigla em inglês), cerca de 60% dos estoques de peixe avaliados estão totalmente esgotados e 30% estão sobre-explorados. A frota global também se caracteriza pelo grave excesso de capitalização. Como o esgotamento dos recursos foi acompanhado de um aumento do poder de pesca, a produtividade da pesca global diminuiu, em média, seis vezes entre 1970 e 2005, de acordo com uma pesquisa de 2009 publicada pelo Banco Mundial.

 

Há fortes evidências, fornecidas tanto por modelos econômicos quanto por estudos de caso, que subsídios à pesca podem criar incentivos para uma excessiva capitalização da indústria e para níveis insustentáveis de esforços de pesca. Estimativas recentes apontam que os subsídios à indústria da pesca atingem a cifra anual de US$ 35 bilhões, dos quais cerca de US$ 20 bilhões foram concedidos de maneiras que tendem a aumentar a capacidade de pesca. Embora a gestão da indústria pesqueira pudesse fazer algo para limitar tais efeitos, raramente existem obrigações para isso. Na verdade, essas políticas não raramente são enfraquecidas pela pressão política exercida por frotas super capitalizadas.

 

Em 2001, os membros da OMC definiram um mandato de negociações sobre o assunto como parte da Rodada Doha. Mais tarde, o mandato original seria aperfeiçoado, direcionando a proibição de certos subsídios que contribuem para o excesso de capacidade e a sobrepesca. Ademais, o novo mandato abrange a busca por maior transparência e a inclusão de tratamento especial e diferenciado adequado e eficaz para países em desenvolvimento e países menos avançados (PMA). As negociações enfrentaram desafios técnicos, sobretudo para criar disciplinas sobre subsídios que lidem com a sustentabilidade de estoques de peixe. Desafios políticos também apareceram, tendo em vista a importância econômica do setor tanto para os países desenvolvidos quanto para os países em desenvolvimento.  

 

Considerado um marco nas negociações, um texto da Presidência publicado em 2007 incluiu uma lista de subsídios a proibir, uma nova regra para subsídios à pesca questionáveis, exceções gerais e um sofisticado sistema de tratamento especial e diferenciado – incluindo maiores exceções para pesca de pequena escala perto da costa e exceções mais restritas para a pesca em larga escala. Um relatório da Presidência de 2011 identificou algumas áreas de maior convergência, como a ideia de proibir subsídios à pesca IUU.

 

Após um hiato de vários anos, as negociações foram retomadas com a adoção da meta 14.6 dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), pertencente à Agenda 2030 da ONU, em 2015. A meta 14.6 definiu o prazo final até 2020 para a proibição de subsídios que contribuam para a sobrepesca e o excesso de capacidade, e para eliminar subsídios à pesca IUU. Membros da OMC também parecem ter sido inspirados pela inclusão de regras vinculantes para subsídios à pesca na Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) – desde então renomeada como Acordo Amplo e Progressivo para a Parceria Transpacífica (CPTPP, sigla em inglês). 

 

Uma ampla gama de propostas foi apresentada ao longo de 2016. Entre os principais proponentes estão a Nova Zelândia, Islândia e Paquistão, a União Europeia (UE), o Grupo da África, Caribe e Pacífico (ACP), Argentina, Colômbia, Costa Rica, Panamá, Peru e Uruguai; o grupo dos PMA; Noruega; China; e os Estados Unidos. Propostas apresentadas na primeira metade do ano foram agrupadas em uma matriz em julho. Posteriormente, os proponentes organizaram uma compilação vertical em setembro – texto que vem orientando as negociações para a Ministerial de Buenos Aires. Desde então, vários membros fizeram propostas de acréscimo de propostas formais e sugestões de mudanças no texto. Também se discutem as questões que podem estar suficientemente “maduras” para serem incluídas em um resultado na Ministerial de Buenos Aires, e quais seriam candidatas à inclusão em um programa de trabalho para o ciclo que precederá a 12ª Conferência Ministerial da OMC em 2019.   

 

O cenário às vésperas da Ministerial de Buenos Aires

 

Todas as propostas sobre a mesa incluem proibições de subsídios com base em seus “efeitos” – sobretudo subsídios ligados à pesca IUU e subsídios à pesca de estoques que já se encontram em um nível de sobrepesca. Acredita-se que um acordo sobre essas duas proibições será possível, devido à compreensão geral de que subsídios nessas situações, e sobretudo para a pesca IUU, são especialmente nocivos. Ademais, contribui para a possibilidade de um acordo o fato de que, pelo menos em princípio, as disciplinas consensuadas seriam aplicadas igualmente a todos os membros da OMC. Essa abordagem evitaria ou minimizaria o debate sobre exceções na forma de tratamento especial e diferenciado para países em desenvolvimento, algo que poderia dificultar a aceitação de um acordo por parte de vários países desenvolvidos. Entretanto, este não é um consenso firme; de fato, propostas que incluem exceções a tais proibições existem. 

 

Muitas das propostas também incluem proibições a subsídios com base no tipo de custo que motivam seu estabelecimento – custos de capital, como a construção de embarcações, ou custos operacionais, como combustível. Por exemplo, a maioria das propostas de disciplinas sobre esses subsídios apresentadas pelos grupos ACP e PMA inclui o tratamento especial e diferenciado na forma de amplas exceções para os casos da pesca de pequena escala e da pesca dentro das próprias Zonas Econômicas Exclusivas (ZEE) de países-membros da OMC em desenvolvimento. 

 

Pontos chave nas negociações

 

Subsídios à pesca ilegal, não declarada e não regulamentada

 

De todos os temas em discussão, a ideia de uma disciplina sobre subsídios à pesca IUU é um dos candidatos mais prováveis a algum tipo de acordo na Ministerial de Buenos Aires. A pesca ilegal e não declarada é um problema disseminado na indústria pesqueira global; algumas estimativas sugerem que as perdas causadas por essa prática ultrapassam os US$ 23 bilhões por ano. O problema é mencionado explicitamente no ODS 14.6 e tem um apelo político óbvio. O tema central nas negociações diz respeito à forma como a pesca IUU seria identificada em diferentes jurisdições, acionando a disciplina do subsídio. Outro tema delicado trazido recentemente para as negociações – e com profundas implicações políticas – se relaciona com o desenho institucional das disciplinas da OMC sobre o tema. O objetivo: evitar disputas de jurisdição entre distintas regiões marítimas.

 

Identificando atividades que acionariam a proibição do subsídio: listas RFMO

 

A maioria das propostas sobre subsídios para a pesca IUU sugere que as listas de embarcações atualmente publicadas pelas Organizações Regionais de Gestão da Pesca (RFMO, sigla em inglês) poderiam ser utilizadas para acionar a proibição: quando uma embarcação ou operador for listado, os subsídios a essa embarcação ou operador seriam eliminados.

 

Entretanto, os membros propuseram diferentes abordagens para o uso das listas publicadas pelas RFMO. Nova Zelândia, Noruega e o grupo dos PMA, entre outros, propõem uma abordagem mais automática: nela, a proibição aos subsídios seria aplicada assim que uma embarcação fosse listada por qualquer RFMO. A ideia preocupa outros membros da OMC – em particular devido à questões ligadas ao processo de listagem de uma embarcação pelas RFMO. Por isso, existem propostas que defendem maior controle sobre o “gatilho” que ativaria a proibição ao subsídio. Por exemplo, uma proposta de um grupo de países da América Latina permitiria a um membro da OMC reconhecer listas de embarcações RFMO para fins de proibição de um subsídio. A China propôs um controle ainda maior, requerendo que o membro provedor do subsídio verifique a suposta atividade IUU da embarcação antes que uma proibição seja aplicada.

 

Identificando atividades que acionariam a proibição do subsídio: listas nacionais e determinações

 

Uma segunda abordagem proposta é aplicar a proibição de subsídios ao conjunto de embarcações identificado pelos governos nacionais como engajados na pesca IUU. A identificação poderia ser feita pelo Estado de bandeira, pelos governos que oferecem o subsídio, ou potencialmente por países costeiros. Nova Zelândia, UE e outros membros propuseram que a identificação pudesse assumir a forma de listas nacionais de embarcações IUU. Vários membros latino-americanos e o grupo dos PMA também propuseram que a identificação poderia ser mais ampla, na forma de determinações nacionais de embarcações ou operadores que já participaram da pesca IUU sob determinada legislação nacional. Alguns membros sugeriram que a proibição poderia ser aplicável, sob certas condições, a embarcações identificadas por países costeiros pela  pesca IUU em suas águas – ideia que levantou preocupações sobre a habilidade de um membro de acionar as obrigações de subsídios de outro membro. Uma proposta da Noruega busca encontrar um meio termo: nela, o membro que oferece o subsídio precisaria conferir se os beneficiários do auxílio operaram recentemente na ZEE de outro membro sem permissão.

 

Proibição de subsídios para estoques em situação de sobrepesca

 

Várias propostas incluem uma proibição de subsídios à pesca de estoques que já estão em situação de sobrepesca. De acordo com a FAO, cerca de 31% dos estoques de peixe avaliados ao redor do mundo estão em estado de sobrepesca.

 

As propostas mais ambiciosas – incluindo as da Nova Zelândia e do grupo dos PMA – aplicariam a proibição dos subsídios a todos os estoques avaliados em situação de sobrepesca. Outros membros defendem uma disciplina mais restrita, seja focando em subsídios que produzem efeitos negativos nesses estoques, seja limitando a regra a embarcações que objetivam explorar os estoques em situação de sobrepesca. A UE propõe que a regra não se aplique aos estoques de peixes localizados dentro do mar territorial. 

 

As propostas da Nova Zelândia e do grupo de países da América Latina sugerem uma definição objetiva para determinar quando um estoque se encontra em estado de sobrepesca. Outros membros se baseariam nas decisões de autoridades regionais ou nacionais – embora a medida gere preocupações sobre sua confiabilidade ou sobre o alcance do poder de revisão de uma decisão pela OMC.

 

Outra questão diz respeito à ampliação da regra para estoques ainda não avaliados. Duas propostas, apresentadas pela Nova Zelândia e pela UE, sugerem que a proibição de subsídios também deve ser aplicada quando o estado de um estoque é desconhecido ou quando as informações científicas são insuficientes. A ideia preocupa alguns membros, principalmente aqueles com informações limitadas sobre os estoques.

 

 

Subsídios que contribuem para o excesso de capacidade e sobrepesca

 

Vários membros querem proibir subsídios que aumentam a capacidade de frotas pesqueiras. As propostas abarcam tanto termos gerais – ou seja, subsídios que contribuem para o excesso de capacidade – quanto a identificação de tipos específicos de subsídios. A proposta da UE foca nos subsídios que aumentam a capacidade, com o argumento de que esse excesso é a principal causa da sobrepesca e do esgotamento dos estoques. No entanto, muitos países em desenvolvimento se mostram preocupados, já que a regra limitaria sua habilidade de incentivar o crescimento de frotas pesqueiras domésticas. Afinal, a regra limitria a capacidade de oferecimento de subsídios para a construção de embarcações ou a aquisição de motores mais potentes.

 

Por exemplo, propostas apresentadas pelos grupos ACP e PMA, por vários países da América Latina, e pela UE e Indonésia incluem uma série de exceções a essa proibição para países em desenvolvimento. Exceções se aplicariam aos PMA; à pesca de pequena escala; e à empresas de pesca operando no interior de uma ZEE ou respeitando uma cota estabelecida por uma RFMO. No caso das propostas da UE e da Indonésia, algumas exceções estariam sujeitas à existência de um sistema de gestão das reservas – algo necessário para evitar que os subsídios não contribuam para a sobrepesca, uma preocupação chave.

 

Os membros da OMC vêm tentando lidar com o problema dos subsídios que contribuem para a sobrepesca de distintas maneiras. Frequentemente, essa discussão foi combinada com o debate sobre as regras aplicáveis aos subsídios com efeitos sobre os estoques em situação de sobrepesca. A Indonésia e o grupo dos PMA sugeriram proibições específicas relacionadas com os custos de operação – dada a avaliação de que contribuem para o esforço de pesca e, portanto, podem resultar em sobrepesca. Uma porcentagem importante dos subsídios globais para custos operacionais, os subsídios para a aquisição de combustível têm motivado árduas discussões. Juntamente com os outros membros, o México argumenta que as disciplinas de subsídios à pesca poderiam cobrir subsídios horizontais para a aquisição de combustível – ou seja, subsídios que abrangem toda a economia do país – que beneficiam a indústria pesqueira; outros membros argumentam que as disciplinas devem incluir o requisito de especificidade do atual Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias. A UE propôs isentar inteiramente esquemas de não-tributação de combustíveis do escopo de um novo acordo sobre subsídios à pesca.   

 

Tratamento especial e diferenciado

 

O debate sobre a inclusão e o alcance do tratamento especial e diferenciado em um acordo final provavelmente dependerá do escopo da proibição final. Há um aspecto técnico e político importante nessas discussões: os Estados Unidos, em particular, relutam quanto à existência de regras flexíveis aplicadas aos países em desenvolvimento de maior porte. Até recentemente, os elementos com base nos efeitos das propostas apresentadas incluíram pouco ou nenhum tratamento especial e diferenciado – e, em sua maioria, sob a forma de um período de implementação ampliado para essas disciplinas. Em contraste, um tratamento especial e diferenciado muito mais amplo está em discussão no contexto das disciplinas para subsídios que aumentam a capacidade do esforço de pesca – muitas vezes isentando completamente os PMA dessas proibições – e aplicando as proibições primariamente à pesca fora de ZEE de países em desenvolvimento e para a pesca de grande escala. Entretanto, outros membros argumentam que tal abordagem excluiria grande parte da atividade pesqueira das disciplinas. 

 

A Ministerial de Buenos Aires e o futuro

 

O ano de 2017 tem sido marcado por um importante impulso para um acordo sobre disciplinas relativas aos subsídios à pesca. Os esforços se concentram na obtenção de um resultado alinhado com a meta do ODS 14.6. Embora a grande expectativa política em níveis administrativos mais altos ofereça um incentivo adicional para as negociações, a complexidade técnica e legal do debate é considerável. Por isso, os elementos das propostas que poderiam ser combinados para um resultado positivo na Ministerial de Buenos Aires não estão claros. Tudo dependerá da flexibilidade dos membros da OMC com maior peso econômico.

 

Estados Unidos e China se envolveram formalmente nas negociações sobre subsídios à pesca há pouco tempo. Os governos estadunidense e chinês apresentaram propostas sobre transparência e IUU, respectivamente – temas sem uma denominador comum óbvio. Resta saber se os demais membros com estratégias defensivas disporão de flexibilidade suficiente para dotar disciplinas suficientemente significativas para satisfazer os membros mais ambiciosos. O que parece provável é que qualquer acordo obtido em Buenos Aires precisará ser complementado por um programa de trabalho capaz de lidar com questões remanescentes e encaminhar um acordo para a Conferência Ministerial da OMC de 2019 – um ano antes do prazo final estipulado pelo ODS 14.6.

This article is published under
9 Dezembro 2017
Os membros da OMC têm discutido opções para a reforma dos programas de ajuda interna à agricultura, dos sistemas de estoques públicos de alimentos e de outras questões agrícolas. A discussão poderá inspirar um resultado positivo em Buenos Aires ou um programa de trabalho para o futuro.
Share: 
9 Dezembro 2017
Ministros do comércio, negociadores e representantes da sociedade civil e do setor privado dirigem-se a Buenos Aires para a 11ª Conferência Ministerial da OMC. Essa é a primeira vez que a reunião de mais alto nível do sistema multilateral de comércio é realizada na América do Sul.
Share: