Reparando o déficit institucional do NAFTA

11 Abril 2018

Canadá, Estados Unidos e México estão renegociando o Tratado de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês). Ao longo das discussões, os Estados Unidos têm adotado posicionamentos difíceis e, por vezes, controversos. A posição mais alarmante, contudo, se refere à frequente ameaça de retirar-se por completo do NAFTA. Recentemente, funcionários do governo canadense provocaram um certo pânico no mercado de ações e uma depreciação significativa do dólar canadense ao sugerirem que a saída dos Estados Unidos era iminente. Em uma época de instabilidade política, as pessoas recorrem às instituições em busca de tranquilidade. Como a retórica em torno do NAFTA e a precariedade das negociações diminuem a estabilidade do comércio na América do Norte, vale a pena pensar como as instituições do bloco podem ser fortalecidas contra futuras incertezas.

 

As possibilidades de estruturação das instituições comerciais variam consideravelmente, mas, no caso do NAFTA, não estamos começando do zero. Esse acordo, juntamente com seu predecessor, o Tratado de Livre Comércio entre Canadá e Estados Unidos (CUSFTA, sigla em inglês), tem operado como uma ampla fonte de inovação institucional em matéria de governança do comércio. Novos órgãos – tanto permanentes quanto ad hoc – foram criados para supervisionar o funcionamento do comércio e do investimento na América do Norte, contemplando aspectos como solução de controvérsias e a governança geral do acordo. Além disso, instituições externas ao NAFTA – mas relacionadas a temas compartilhados no âmbito continental – abarcam diversos pontos relativos ao aprofundamento da integração. Neste artigo, abordaremos cada um desses três conjuntos de instituições para discutir como melhorá-las, de modo que o NAFTA seja fortalecido no longo prazo.

 

Solução de controvérsias

 

Presente em muitos acordos de comércio internacional, o mecanismo de solução de controvérsias geralmente envolve a realização de painéis ad hoc, nos quais as queixas apresentadas por governos ou atores privados são analisadas por um conjunto de especialistas. Tais painéis operam como o braço jurídico do sistema de comércio internacional.

 

O NAFTA define procedimentos para três tipos principais de solução de controvérsias, e todos têm enfrentado problemas ou sofrido críticas: disputa Estado-Estado (Capítulo 20); revisão de medidas de defesa comercial (Capítulo 19); e disputa investidor-Estado (Capítulo 11). Abaixo, analisamos caminhos possíveis em cada um desses eixos.

 

Capítulo 20: solução de controvérsias Estado-Estado

Nos primeiros anos do NAFTA, houve apenas três disputas sob o Capítulo 20 que se estenderam por toda a extensão do processo – da queixa inicial até a decisão do painel. No entanto, em finais dos anos 1990, o México apresentou uma queixa contra as barreiras estadunidenses ao comércio de açúcar, e foram identificados sérios problemas na composição do painel, uma vez que os Estados Unidos bloquearam a nomeação dos seus integrantes.

 

Os acordos comerciais mais recentes estabeleceram um processo detalhado que ajuda a garantir que as partes não possam bloquear painéis dessa forma. Nesse sentido, a abordagem adotada pela Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) para tratar desse problema é bastante completa; e o Acordo Abrangente de Economia e Comércio (CETA, sigla em inglês), assinado pela União Europeia (UE) e pelo Canadá, também traz inovações importantes nessa matéria. Tais provisões podem oferecer uma boa fonte de inspiração para melhorar as regras de disputa do NAFTA[1].

 

Infelizmente, a cobertura da imprensa sugere que o governo dos Estados Unidos solicitou que o Capítulo 20 seja “suavizado”, de modo que deixe de ser vinculante[2]. Isso seria um grande erro: se os governos não forem capazes de fazer com que as obrigações definidas no NAFTA sejam cumpridas, o impacto do acordo seria significativamente diminuído.

 

Capítulo 19: painéis binacionais para antidumping e medidas compensatórias

Durante as negociações comerciais entre Canadá e Estados Unidos, nos anos 1980, uma das maiores preocupações dos negociadores canadenses era garantir uma supervisão eficaz de certas decisões sobre medidas de defesa comercial levadas a cabo por agências de comércio dos Estados Unidos. Para lidar com a questão, os dois países decidiram, no marco do CUSFTA, adotar um processo de revisão especial, por meio do qual as partes em disputa podem apelar das decisões a um painel especial composto por especialistas dos dois países, ao invés de um tribunal doméstico. Quando o CUSFTA foi incorporado ao NAFTA, esse processo de painel binacional passou a fazer parte do Capítulo 19 do Tratado.

 

Uma das principais exigências dos Estados Unidos para renegociar o NAFTA é “eliminar” o Capítulo 19[3]. Canadá e México resistem a essa proposta. Cabe ressaltar, entretanto, que o referido Capítulo é evocado com muito menos frequência agora do que nos primeiros anos de vigência do NAFTA[4]. Isso porque a Organização Mundial do Comércio (OMC) constitui uma alternativa bastante efetiva para implementar sanções comerciais – mais eficaz do que o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT, sigla em inglês) nos anos 1980, quando foi implementado o Capítulo 19.

 

O Capítulo 19 permanece como uma anomalia: nunca foi replicado em outros acordos comerciais. Sua eliminação poderia ser apresentada pela administração de Donald Trump como uma inovação de peso, sem alterar na prática a integração econômica estabelecida pelo NAFTA. Ao mesmo tempo, grupos empresariais do Canadá não estão dispostos a ceder facilmente, pois consideram a preservação desse mecanismo fundamental para abordar casos importantes, como o da madeira[5].

 

Capítulo 11: solução de controvérsias investidor-Estado

Uma das conquistas mais duradouras do NAFTA foi iniciar uma fusão parcial entre os regimes de investimento e comércio. Isso revelou-se extremamente polêmico, já que a solução de controvérsias investidor-Estado (ISDS, sigla em inglês) tem sido criticada por membros de todo o espectro político. Embora as previsões apontassem na direção de uma atualização das regras de investimento do NAFTA inspirada na TPP, a administração Trump propôs que a ISDS seja tornada “opcional” [6]. Os contornos precisos dessa proposta não estão claros até o momento, e tanto o Canadá quanto o México manifestaram sua oposição à ideia.

 

É inevitável que se realize algum tipo de reforma do mecanismo ISDS atualmente definido sob o NAFTA. Essa reforma poderia envolver desde uma simples modernização das regras, na linha da TPP, até a criação de um “sistema de tribunais de investimento” (proposta apoiada pelo Canadá), ou mesmo a completa eliminação do mecanismo.

 

Governança

 

O NAFTA criou instituições para a supervisão e revisão do acordo, incluindo uma Comissão de Livre Comércio e um Secretariado. Também criou vários grupos de trabalho que, por falta de direcionamento, permaneceram em grande medida ineficazes. Abaixo, detalhamos como esse déficit na liderança institucional pode ser remediado.

 

Comissão de Livre Comércio

A administração Trump propôs uma “cláusula de caducidade” (“cláusula sunset”) para o NAFTA, segundo a qual o Tratado expiraria a cada cinco anos, a menos que os três países decidam pela sua continuidade. Os Estados Unidos argumentam que isso resolveria o problema de acordos comerciais que não atendem às suas expectativas[7]. Contudo, uma cláusula de caducidade, por si só, não oferece as ferramentas adequadas para revisar o funcionamento do Tratado: trata-se apenas de um prazo. O que é necessário é um conjunto de instituições responsáveis pela avaliação do desempenho do acordo e pela proposição de melhorias.

 

O artigo 2001 do NAFTA estabelece uma Comissão de Livre Comércio, composta por representantes oriundos das administrações de seus membros. Em termos formais, sua função é bastante abrangente, mas o caráter irregular das reuniões e a falta de um secretariado independente têm limitado sua eficácia. Dado que a Comissão é formada por funcionários do alto escalão, esse órgão pode oferecer uma orientação política ao Secretariado e aos grupos de trabalho, garantindo que as principais prioridades sejam tratadas. Essa função de liderança esteve relativamente ausente no NAFTA, já que as reuniões trilaterais acabaram por bloquear o exercício de uma função mais efetiva pela secretaria. O compromisso de realizar reuniões anuais pode constituir uma oportunidade para que os três países identifiquem problemas com os quais precisam lidar. De fato, o Canadá recentemente sugeriu que se atribuísse à Comissão de Livre Comércio a responsabilidade pela condução de revisões anuais sobre o funcionamento do acordo – proposta apresentada em contraste à “cláusula de caducidade”. Essa sugestão deveria ser bem recebida.

 

Secretariado

Na época da criação do CUSFTA e do NAFTA, o Secretariado do GATT já estava bem estabelecido como uma instituição comercial com equipe permanente, painéis de discussão, negociações e supervisão geral do sistema comercial. Ainda que o CUSFTA e o NAFTA também possuam um Secretariado, a natureza deste é diferente.

 

No GATT, o Secretariado era um órgão independente, liderado por um diretor-geral, e com vários especialistas na área legal e econômica, entre outras. A equipe do Secretariado presta serviços a todas as partes do GATT, mas os governos não recorriam ao órgão de forma direta. Pelo contrário, o CUSFTA estabeleceu um Secretariado que se encontrava dentro das agências do governo nacional. A cada membro do acordo, cabia designar alguém dentro de seu próprio governo como secretário responsável por várias tarefas associadas à administração do acordo.

 

O que o NAFTA faz, principalmente, é transmitir a visão do CUSFTA para o Secretariado. Diferentemente do GATT/OMC – no qual o Secretariado oferece apoio legal aos painéis –, no CUSFTA/NAFTA os participantes dos painéis contratam assistentes em uma base ad hoc, não dependendo do Secretariado para tal. No NAFTA, o Secretariado oferece assistência à Comissão de Livre Comércio, que também solicita seu apoio para os vários grupos de trabalho. Em teoria, o Secretariado poderia também ajudar no trabalho preparatório das Cúpulas de Líderes da América do Norte, para definir uma agenda de discussão para esse encontro anual. Isso poderia contribuir para eliminar a natureza superficial e ad hoc desses eventos, que geralmente não passam de uma sessão de fotos com autoridades.

 

Após o NAFTA, os acordos de livre comércio envolvendo os Estados Unidos nunca mais incorporaram figura alguma de Secretariado. Talvez como resultado disso, esses outros acordos permanecem congelados no tempo. Para evitar que o NAFTA tenha o mesmo destino, é preciso que as partes considerem a definição de um Secretariado com maior grau de independência. Não é necessário que se trate de um órgão tão grande quanto aquele da OMC, mas seria mais útil se fosse permanente, para facilitar a administração do NAFTA.

 

Cooperação continental

 

Como as tarifas foram virtualmente reduzidas a zero entre os três países que compõem o NAFTA, as barreiras regulatórias aumentaram em importância. Ao mesmo tempo, o Tratado ainda recebe críticas, mas não há um fórum adequado para que sejam debatidas. Com o aumento da integração econômica, tornou-se evidente que vários problemas que ficaram de fora do NAFTA exigem um diálogo contínuo. Abaixo, destacamos o Conselho de Cooperação em Regulação e o Grupo Interparlamentar como duas opções para preencher essa lacuna.

 

Conselho de Cooperação em Regulação

Dada a importância das barreiras não tarifárias para o comércio, um Conselho de Cooperação em Regulação (RCC, sigla em inglês) seria um recurso importante em qualquer capítulo regulatório do NAFTA. Ao invés de começar do zero, os três países podem simplesmente institucionalizar a estrutura do RCC Canadá-Estados Unidos, lançado em 2011. Ottawa tem liderado esses esforços, ainda que o interesse da Casa Branca e o apoio da Oficina de Informação e Assuntos Regulatórios (OIRA, sigla em inglês) sejam essenciais para seu funcionamento[8]. Ademais, como tem havido menos progresso no Conselho de Alto Nível de Cooperação Regulatória de Estados Unidos e México, este poderia ser absorvido por um RCC trilateral, no qual cada parte tem a flexibilidade de decidir em quais atividades deseja participar.   

 

O RCC poderia então ter atribuições de liderança rotativas entre os três países, em uma base anual, à medida que rascunham novos planos de trabalho. Ainda, o RCC poderia ser de algum modo incorporado a um Secretariado do NAFTA, garantindo apoio regular aos três governos e ajudando agências e grupos de interesse a se conectarem com os interlocutores do outro lado da fronteira. Dado que parte do desafio da cooperação regulatória é assegurar a transparência e o compartilhamento de informações, contar com um único ponto de contato, tanto para os governos como para os grupos de interesse, poderia fazer com que esse processo seja o mais aberto possível e encoraje a participação ao máximo.

 

Grupo Interparlamentar

Um aspecto pouco conhecido das relações Estados Unidos-Canadá e Estados Unidos-México diz respeito a dois Comitês Interparlamentares, criados em 1959 e 1961, respectivamente, que permitem a troca de informações e a colaboração no nível legislativo. Os delegados reúnem-se uma vez ao ano nas capitais para discutir opções de cooperação bilaterais e multilaterais. Os dois comitês bilaterais poderiam ser fundidos ou, no mínimo, realizar uma reunião a cada dois anos para discutir questões trilaterais e relativas ao NAFTA, oferecendo insumos a propostas e temas na ordem do dia para os encontros empreendidos no âmbito da Comissão de Livre Comércio e da Cúpula dos Líderes da América do Norte.

 

Isso seria valioso por uma série de razões. Em primeiro lugar, engajaria regularmente o Congresso de Canadá, Estados Unidos e México nas preocupações em pauta no NAFTA. Garantir um diálogo rotineiro de que os poderes legislativos sejam parte é imperativo para aqueles que se preocupam com a erosão da soberania, já que um diálogo aberto e público sobre esses tópicos pode ajudar a aliviar queixas sobre transparência, além de oferecer um caminho para a participação dos grupos afetados. Em segundo lugar, fazer com que esses comitês se tornem mais visíveis e passem a integrar a estrutura do NAFTA aumentaria a importância da colaboração interparlamentar. Por fim, uma reunião trilateral eliminaria qualquer trabalho duplicado em temas relacionados ao NAFTA, como infraestrutura e segurança das fronteiras, uma “janela eletrônica” única para o despacho alfandegário e outros tópicos semelhantes.

 

Considerações finais

 

A renegociação do NAFTA oferece uma oportunidade única para a inovação. As instituições criadas com esse acordo ou não funcionaram bem ou têm sido insuficientemente utilizadas. Além disso, as atuais instituições carecem de uma clara visão quanto à direção da integração na América do Norte – motivo pelo qual o acordo tem permanecido praticamente inalterado ao longo dos anos. Como destacado acima, muito pode ser feito para melhorar as instituições que já existem, e não se deve perder a chance de criar novos caminhos para a cooperação continental que possam levar o NAFTA ao século XXI.

 

* Simon Lester é analista de Políticas Comerciais no Instituto Cato.

** Inu Manak é especialista visitante no Instituto Cato e doutoranda da Universidade de Georgetown, Departamento de Governo.




[1] Ver: Lester, Simon; Manak, Inu; Arpas, Andrej. Access to Trade Justice: Fixing NAFTA's Flawed State-to-State Dispute Settlement Process. In: World Trade Review (no prelo).

[2] Anunciadas por Robert Lighthizer, representante dos Estados Unidos para o Comércio (USTR, sigla en inglês), as prioridades da política comercial do país estão disponíveis aqui: <http://bit.ly/2FOIQ1X>.

[3] O USTR publicou seus objetivos para a renegociação do NAFTA aqui: <http://bit.ly/2zPI96z>.

[4] Ver a lista disponível em: <http://bit.ly/2GBtoYh>.

[5] Ver: Sulzenko, Andrew. What the US NAFTA demands mean for Canada. In: The Globe and Mail. 30 mar. 2017. Disponível em: <https://tgam.ca/2G1foJr>.

[6] Ver: Inside U.S. Trade. Sources: USTR considering opt-in approach to ISDS in revised NAFTA. 24 ago. 2017. Disponível em: <http://bit.ly/2Dyv8hX>.

[7] Ver: Dale, Daniel. The Trump admin just introduced a 5-year ‘sunset clause’ into NAFTA talks. The ‘poison pill’ is loathed by Canada and Mexico. In: The Toronto Star. 12 out. 2017. Disponível em: <http://bit.ly/2hFjOaQ>. 

[8] O trabalho administrativo do RCC é levado a cabo principalmente na Secretaria do Tesouro em Ottawa, e parte do pessoal administra suas funções no OIRA, em Washington. No Canadá, o Escritório do Conselho Privado (PCO, sigla em inglês) desempenhou esse papel até 2016.

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11 Abril 2018
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