Repensando o papel dos serviços em um mundo em constante transformação

7 Março 2017

Diversos fatores ajudam a explicar a participação crescente dos serviços na atividade econômica mundial. Exemplos incluem a tecnologia, a “servicificação” da produção, o crescimento da renda associada ao desenvolvimento econômico e a maior produtividade. Apesar do protagonismo crescente, os fluxos de serviços foram marginalizados do horizonte analítico de acadêmicos e formuladores de política[1].

 

Tal descuido levou a avaliações que minimizam o papel dos serviços na geração de valor. Além disso, muitas das funções desempenhadas pelos serviços na fabricação, comercialização e consumo são subestimadas. Algo similar ocorre com a contribuição do setor para a inovação e o crescimento da produtividade. A invisibilidade dos serviços, juntamente com a natureza de sua produção e consumo, faz com que seja ainda mais complicado tratar do tema. Esse cenário ajuda a explicar a insuficiência de dados sobre os serviços na atualidade.

 

A evolução da tecnologia e a internacionalização dos mercados exigem uma mudança de enfoque por parte dos legisladores no mundo. Mais especificamente, é necessário que a busca por explicações para as fontes de competitividade comercial redirecione as atenções aos serviços. O funcionamento de economias nacionais é altamente prejudicado pela falta de acesso a provedores de serviços competitivos. Por sua vez, espera-se que tais firmas se conectem com o mercado internacional e com plataformas comerciais – tarefa que depende do acesso às vantagens garantidas por diversos setores, como o de entregas, finanças e tecnologia da informação.

 

Diante do cenário apresentado acima, o Grupo de Especialistas em Serviços da Iniciativa E15[2] identificou um conjunto de doze opções de política que consideram viáveis e pragmáticas em matéria de serviços. Com isso, buscam oferecer sugestões que contemplem a agenda da Organização Mundial do Comércio (OMC) definida na Reunião Ministerial de Nairobi (Quênia), em 2015.

 

Antecedentes da cooperação internacional em matéria de serviços

 

É preciso mudar nossa percepção sobre a contribuição dos serviços. Afinal, o papel desempenhado pelo setor na produção, comércio e consumo evoluiu dramaticamente nas últimas décadas. O desenvolvimento tecnológico em áreas ligadas à disponibilização de informação e transporte de bens facilita a separação entre produção e consumo. O mesmo processo leva a uma crescente divisão da produção. Ao mesmo tempo, nota-se uma redução do tempo e do espaço – transformação que proporciona uma plataforma para o crescimento explosivo do comércio e dos investimentos internacionais.

 

Dados recentes ajudam a identificar o papel dos serviços no comércio internacional. Quando apresentada apenas em termos brutos, a informação sobre valor agregado leva a interpretações imprecisas, pois a contribuição derivada da comercialização de serviços é enquadrada na categoria “venda de bens”. A metodologia também gera erros de avaliação dentro do setor de serviços (ver Figura 1).

  

 

Estender uma medida de valor agregado do cálculo tradicional de produto interno bruto (PIB) para os fluxos de comércio permite iluminar a natureza interconectada das economias. O enfoque no valor agregado revela que todos os serviços necessários à produção de bens ou outros serviços para exportação são, a princípio, comercializáveis. Serviços que não possam ser vendidos quando oferecidos isoladamente podem ser combinados com outros bens ou serviços em ofertas compostas.

 

Servicificação
A crescente importância dos serviços como fonte de atividade econômica levou economistas do Comitê Nacional de Comércio da Suécia a criar o termo “servicificação”: “processo no qual outros setores da economia – tanto agrícolas quanto não agrícolas – compram, produzem, vendem e exportam uma quantidade crescente de serviços, geralmente em conjunto com outros bens”[3]. Cabe destacar, entretanto, que a demanda por serviços não resulta unicamente de atividades originadas em outros setores da economia. Impulsionados pela expansão da renda em diversas regiões do mundo e pela busca crescente por personalização, diversos filões do setor de serviços têm tirado proveito de um progressivo aumento da demanda. Exemplos incluem entregas expressas, seguros pessoais, serviços financeiros e turismo.

 

A evolução dos serviços e a servicificação da economia internacional contribuíram para que o setor se tornasse uma reconhecida fonte de atividade econômica e criação de valor. Diante de tais transformações, o mundo das políticas busca uma atualização. Aqui, uma pergunta relevante diz respeito à efetividade dos atuais acordos de cooperação internacional para o cumprimento de tais objetivos. Seria o Acordo Geral sobre o Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês) da OMC capaz de promover avanços palpáveis? E os acordos preferenciais existentes sobre a matéria?

 

O papel da cooperação internacional

Os anos 1980 marcaram o início de esforços mais sistemáticos das instituições de apoio à cooperação internacional em serviços. Impulsionada no âmbito multilateral, a iniciativa resultou no GATS – Acordo que seria posteriormente complementado por tratados preferenciais em temas relacionados a serviços. Não raro os arranjos preferenciais promoveram maiores avanços que o GATS na liberalização do mercado.

 

A prioridade concedida por diversos integrantes do sistema multilateral de comércio a outros temas ajuda a explicar os limitados avanços das negociações em serviços na Rodada Doha. O debate para o estabelecimento de um Acordo sobre Comércio em Serviços (TiSA, sigla em inglês) constitui uma resposta a esse cenário. Os países envolvidos nas negociações desse tratado plurilateral representam 70% do comércio mundial de serviços, o que faz com que a iniciativa não tenha precedentes tanto em termos de tamanho quanto de alcance. As consequências do TiSA continuam incertas: as opiniões divergem quanto à melhor forma de concretizar o Acordo. O veredicto dependerá do grau de proximidade entre seu desfecho e as regras do GATS.

 

Opções de políticas

 

O Grupo de Especialistas decidiu concentrar os esforços em uma lista de tópicos, entre os quais: serviços e digitalização; pequenas e médias empresas (PMEs) e comércio de serviços; normas não vinculantes em acordos internacionais; cooperação regulatória; e assuntos de coerência regulatória surgidos da separação das normas sobre bens e serviços. Juntamente com outras deliberações, os temas acima inspiraram doze sugestões de políticas.

 

Serviços e economia digitalizada

A crescente importância do comércio digital gera um forte interesse das iniciativas pública e privada em garantir que o fluxo de dados usufrua da maior liberdade possível. Logicamente, esse objetivo está sujeito a questões sobre a legitimidade na adoção de políticas públicas para a proteção à privacidade, ao cumprimento da lei, à tributação e à segurança nacional. Soluções para tais desafios dependem da cooperação internacional e de uma compreensão mútua entre as autoridades relevantes. Por trás de cada esforço, potenciais respostas devem acarretar o menor gasto possível aos usuários de meios digitais de comunicação e intercâmbio.

 

Partindo desses princípios, faz-se necessário estabelecer (i) diretrizes para a regulação do fluxo de dados transfronteiriços. O horizonte temporal da iniciativa abarca tanto o curto quanto o médio prazo. Usando as disciplinas, os fóruns e as negociações bilaterais e multilaterais já existentes, caberá aos governos estabelecer padrões para a regulação dos fluxos de dados transfronteiriços. Para tanto, deverão levar em consideração questões normativas capazes de afetar a adoção e o cumprimento de políticas públicas, assim como as consequências sobre a privacidade e segurança nacional.

 

Do mesmo modo, é importante (ii) desenvolver disciplinas regulatórias sobre o comércio de serviços entregues por plataformas digitais. No longo prazo, os formuladores de política deverão identificar elementos passíveis de utilização no âmbito multilateral e nos acordos regionais de comércio. O objetivo: confirmar a existência de regulações para o comércio digital de serviços ou o estabelecimento de novas regras que promovam o setor.

 

Serviços e PMEs

Os avanços na tecnologia de informação e comunicação nos últimos anos geraram inúmeras oportunidades para as PMEs. No entanto, o menor tamanho relativo dessas empresas afeta os custos relacionados a procedimentos, regulações e outros aspectos técnicos ligados ao intercâmbio transfronteiriço.

 

Tendo em vista as transformações positivas decorrentes da digitalização do comércio, é preciso, no curto prazo, (iii) considerar ações que assegurem a materialização de tais oportunidades para as PMEs. As iniciativas possíveis incluem o estabelecimento de pontos únicos para provedores de serviços transfronteiriços, a abertura de canais simples e integrados para o cumprimento de obrigações aduaneiras e a criação de portais digitais de simplificação do pedido de licenças, permissões e outros requisitos administrativos.

 

O papel das normas não vinculantes

As normas não vinculantes podem promover o diálogo sobre temas ligados ao setor de serviços e ao sistema comercial. Esse debate pode, por sua vez, resultar na enumeração de disposições de melhores esforços para promover ações voluntárias, minimizar discordâncias e criar bases para a coordenação de expectativas. As disposições de melhores esforços podem indicar um caminho para o estabelecimento de normas vinculantes.

 

No curto prazo, é possível (iv) incentivar a Secretaria da OMC a contribuir com a redução do “déficit deliberativo”. Mais especificamente, o órgão poderia direcionar maior atenção aos temas atuais, sugerir tópicos para discussão e desenvolver um diálogo com outras organizações internacionais que estejam lidando com assuntos relevantes para o futuro do setor de serviços.

 

Nesse contexto, normas não vinculantes desenvolvidas fora da OMC merecem estudo. Com tal análise, poderíamos determinar o papel dessas normas na provisão de informação para procedimentos regulatórios nacionais aplicados ao comércio de serviços.

 

Ademais, no médio prazo, é preciso (v) explorar maneiras de aperfeiçoar o papel da cláusula de melhores esforços. Por exemplo, os compromissos definidos nessa cláusula devem ser acompanhados de obrigações de responsabilidade. Quando as disposições de melhores esforços refletirem um processo de mudança em direção a compromissos com normas vinculantes, as condições que justifiquem um enfoque voltado às normas não vinculantes deverão ser apresentadas com clareza.

 

Cooperação regulatória

Obrigações de acesso a mercado e regulações afetam o nível de competição nos mercados. A cooperação regulatória é vital, e não apenas porque a medida facilita o comércio. Sob o prisma dos resultados da adoção de uma política, a medida confirma a negociadores e reguladores que as consequências de compromissos de liberalização serão previsíveis. A fim de assegurar o progresso na liberalização, faz-se necessário reforçar as instituições reguladoras nacionais e os mecanismos criados para a cooperação regulatória internacional. Considerando que essa cooperação é com frequência empreendida por um grupo restrito de participantes, é fundamental cuidar para que outros países possam aderir a tais esforços em um momento posterior.

 

Existem outras medidas capazes de reforçar a regulação na área de serviços, por exemplo: (vi) organizar um programa de trabalho sob os auspícios da OMC e das demais organizações internacionais e regionais relevantes. Isso possibilitaria identificar os filões do setor de serviços debilitados pela limitada regulação nacional e por uma cooperação internacional inadequada.

 

No médio prazo, é preciso (vii) lidar com o risco de exclusão criado pela cooperação regulatória entre grupos pequenos de países. Para tanto, é crucial reafirmar as disposições da OMC, flexibilizar regras de origem “exclusivistas” e oferecer ajuda técnica adequada para minimizar as lacunas entre os padrões adotados por países desenvolvidos e em desenvolvimento.

 

Ainda no médio prazo, é recomendável (viii) instaurar processos na OMC – e nas demais instituições relevantes – que reforcem as disposições regulatórias em serviços. A medida deve partir dos princípios já estabelecidos pelo Acordo sobre Barreiras Técnicas ao Comércio (TBT, sigla em inglês) e sobre Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS, sigla em inglês), assim como por alguns arranjos preferenciais, ressaltando a interdependência entre os trabalhos de distintos órgãos internacionais.

 

Maior compatibilidade entre as normas que regulam bens e serviços

 

Decisões comerciais exigem o acompanhamento de elementos interdependentes envolvendo o intercâmbio de bens, serviços e investimentos. Dessa maneira, é pertinente questionar a sensatez ou utilidade da existência de um tratamento paralelo a temas de ordem institucional e legal aplicados às regras comerciais e ao investimento em bens e serviços. Com distintos graus de sensibilidade, a discussão sobre o assunto encontra exemplos tanto no nível multilateral quanto na esfera dos acordos preferenciais.

 

É no âmbito da OMC, porém, que a questão é citada de modo mais explícito. Devem os governos buscar a racionalização de um conjunto parcialmente desconectado de regras? Poderá essa iniciativa tornar tais regras mais pertinentes e menos distorcivas? A seguir, enumero pontos que nos ajudam a avaliar a viabilidade e utilidade de tal ação. Embora seja importante considerar os argumentos sobre as dificuldades técnicas e legais ou a potencial falta de interesse estatal de empreender mudanças, a oposição não deveria implicar um impedimento para a ação.

 

Pelo mesmo motivo, no curto prazo, é essencial (ix) convocar os governos a participar de um esforço analítico para compreender melhor a relevância da coerência nas políticas sobre comércio de bens, investimentos e serviços. Planejada com o apoio da OMC, do Banco Mundial, da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês) e da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a iniciativa contribuiria para conscientizar as partes envolvidas no debate.

 

No médio prazo, seria possível (x) criar uma equipe de trabalho – ou outro mecanismo – aberta a todos os membros da OMC, com o objetivo de examinar a viabilidade de reduzir o paralelismo distorcivo entre regras aplicadas ao comércio e ao investimento em bens e serviços. Tal exercício deve partir do aprendizado obtido com as abordagens alternativas adotadas por acordos comerciais preferenciais.  

 

Outras recomendações para modificar o GATS

 

É possível ampliar os benefícios derivados de transações comerciais envolvendo o movimento transfronteiriço temporário de prestadores de serviços. A materialização de tais ganhos não requer quaisquer modificações nas prioridades estabelecidas pelas políticas públicas nacionais para cada uma das atividades envolvidas. Em lugar de transformações radicais, avanços podem ocorrer a partir de uma maior clareza nas regras e eficiência nos processos, além de uma cooperação regulatória entre governos.

 

Para tal, no curto prazo, é recomendável (xi) lançar uma avaliação que determine maneiras de potencializar os ganhos com o movimento transfronteiriço temporário de prestadores de serviços. Tais esforços devem partir da experiência de acordos preferenciais que cubram esse movimento.

 

No médio prazo, é preciso (xii) convocar os membros da OMC para que examinem vários dos elementos de suas listas de compromissos no GATS. Exercício semelhante deve ocorrer com as alternativas implementadas em acordos preferenciais. Em conjunto, o conhecimento pode inspirar maneiras de melhorar as regras existentes.

 

Próximos passos

As recomendações derivadas do diálogo do Grupo de Especialistas em Serviços da Iniciativa E15 buscam nortear análises, negociações e a adoção de políticas no futuro. Nesse sentido, as propostas aqui discutidas identificam áreas prioritárias e sugerem um período temporal para sua implementação.

 

É bem verdade, algumas dessas opções parecem demasiado técnicas em sua natureza. No entanto, a necessidade de uma resposta integrada às consideráveis transformações na economia internacional faz com que a compilação de ideias e recomendações seja de grande auxílio aos formuladores de política. 

 

Áreas prioritárias incluem a identificação de marcos legais na OMC e em outros arranjos. Isso  facilitaria a promoção de uma maior integração entre as regras comerciais aplicadas ao comércio de bens, investimentos e serviços. Cabe examinar abordagens positivas, que lidem com o comércio de serviços em distintos ambientes institucionais, promovendo melhoras no enfoque de normas não vinculantes usadas na articulação das regras aplicadas ao setor. O mesmo esforço contribuiria para a criação de mecanismos de cooperação regulatória. Por fim, poderíamos minimizar os riscos de exclusão e oferecer uma resposta mais estruturada às profundas transformações derivadas da revolução digital.   

 

Políticas comerciais conduzem ao crescimento econômico e à criação de empregos quando são efetivas e sustentáveis, apoiando a expansão dos negócios e a geração de riqueza. Formuladores de políticas e especialistas precisam planejar regimes de regulação dos serviços que se alinhem com os desafios atuais. Para que seja aceita, qualquer solução deve ser equitativa e contribuir com a sustentabilidade, o crescimento e o desenvolvimento. As sugestões aqui discutidas levam em consideração não apenas tais requisitos, como também as transformações observadas na economia mundial nas últimas décadas.  

 

* Patrick Low é professor visitante na Escola de Economia e Negócios da Universidade de Hong Kong.




[1] Este artigo resume as conclusões apresentadas em Low, Patrick. Rethinking Services in a Changing World. Genebra: ICTSD e WEF, 2016. Disponível em: <http://bit.ly/1SZOban>.

[2] O Grupo de Especialistas em Serviços da Iniciativa E15 resulta de uma parceria entre o International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) e o World Economic Forum. A iniciativa é apoiada pelo Comitê Nacional de Comércio da Suécia. Ver: <http://e15initiative.org/>.

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