Uma agenda para facilitar e promover o investimento brasileiro no exterior

31 Maio 2018

A facilitação, promoção e proteção do investimento brasileiro no exterior é uma prioridade do setor privado brasileiro. O tema entrou no radar da indústria em 2008, quando a Confederação Nacional da Indústria (CNI) criou o Fórum das Empresas Transnacionais Brasileiras (FET), com o objetivo de defender uma agenda para aprimorar as políticas públicas voltadas à facilitação e promoção desse investimento.

 

Embora o Brasil tenha avançado no aperfeiçoamento dessas políticas, ainda há mais a fazer. Assim, esse artigo busca detalhar as agendas interna e externa – tanto no nível bilateral quanto no multilateral – a serem perseguidas pelo país para tornar suas multinacionais mais competitivas no exterior.

 

Importância

 

O investimento brasileiro no exterior é cercado de mitos. Esse fato pode ser compreendido se considerarmos que os resultados desse investimento são contraintuitivos. Embora direcionado a outros países, o investimento brasileiro no exterior pode gerar três principais benefícios para as empresas e para o Brasil: aumentar a produção e exportação; ampliar sua capacidade de inovação (tanto em termos de produtos quanto de processos); e criar e qualificar novos postos de trabalho no país.

 

Um levantamento realizado pela CNI demonstra que as exportações de empresas multinacionais industriais cresceram em ritmo mais acelerado do que as exportações gerais do país na última década (16,6% contra 6,7%). Outro trabalho da Confederação também mostra que empresas com investimentos no exterior se envolvem mais em atividades de pesquisa e desenvolvimento do que empresas não internacionalizadas (55% contra 6%).

 

Apesar desses benefícios, o investimento brasileiro no exterior enfrenta dois desafios. O primeiro diz respeito ao senso comum que associa o investimento fora do Brasil à “exportação de empregos”. Embora os dados apontem para o contrário, essa é uma percepção arraigada. Em parte, essa visão negativa que se criou das multinacionais brasileiras se deve ao fato de algumas delas terem sido beneficiadas pela política industrial de formação dos “campeões nacionais” e pela política de apoio às exportações de serviços – ambas relacionadas a uma narrativa reforçada pelo embate político-partidário e pelos desdobramentos da Operação Lava Jato e de outras operações de combate à corrupção.

 

O segundo é um desafio de política pública. Embora o país tenha avançado nos últimos anos em alguns itens da agenda, ainda não há uma política consistente e coerente de apoio ao investimento brasileiro no exterior, que o considere como elemento central das políticas industrial, de inovação e comercial do Brasil.

 

Diante desse cenário, cabe avançar em uma agenda de reformas microeconômicas e na negociação de acordos voltados à facilitação desse investimento. De um lado, há ações internas que dependem apenas do governo federal. De outro, há ações externas, de caráter bilateral e multilateral, que requerem tanto o esforço de mudança por parte do governo federal quanto a disposição dos países parceiros do Brasil para serem executadas.

 

Agenda interna

 

A agenda interna de facilitação do investimento brasileiro no exterior desdobra-se em três eixos principais: regulação, recursos e governança.

 

No eixo de regulação, o principal desafio é atualizar a legislação brasileira, defasada em relação às maiores economias do mundo. Há três instrumentos que merecem especial atenção. O primeiro é a Lei de Lucros no Exterior. Apesar de ter sido alterada em 2014, a Lei onera o investimento brasileiro no exterior, pois o Brasil é o único país a usar o modelo de tributação em bases universais[1]. Na prática, isso significa que os demais países isentam a tributação sobre a renda do lucro de suas empresas, ao passo que o Brasil tributa. O ideal seria uma revisão do regime brasileiro como um todo. No curto prazo, é necessário ao menos estender o período para consolidar resultados das empresas no exterior e o crédito presumido de 9% até 2030; permitir o crédito presumido para todos os setores; e aprimorar a Lei para empresas coligadas.

 

O segundo é a Lei de Expatriados, de 1982, que está ultrapassada. A Lei gera custos elevados para expatriar funcionários às filiais no exterior e gera insegurança jurídica sobre quais dispositivos aplicar. O Projeto de Lei do Senado No. 138 (2017) pode ser uma saída, na medida em que busca substituir a regulamentação, sobretudo em pontos como a definição da legislação aplicável, adicionais de transferência e termos de compromisso.

 

O terceiro e último é a Lei do Preço de Transferência, que também foi alterada há alguns anos, mas precisa de revisão para seu aprimoramento para operações comerciais e financeiras entre a matriz no Brasil e filiais no exterior, sobretudo nos pontos relativos a salvaguardas, commodities, conceito de similaridade e impactos da variação cambial.

 

Além da modernização das três leis, é preciso também assegurar que haja recursos públicos disponíveis para apoiar o investimento brasileiro no exterior. Assim, no segundo eixo da agenda interna, o desafio é criar linhas competitivas de financiamento oficial às empresas que buscam investir no exterior e, principalmente, um seguro de crédito para cobertura de riscos políticos e extraordinários de investimentos no exterior de empresas brasileiras, controladas e coligadas, como fazem as agências de financiamento de todas as grandes economias, sem exceção. Como as oportunidades para as multinacionais do Brasil concentram-se em mercados com maior risco político – com destaque para África, América Latina e Ásia –, o financiamento e as garantias públicas são essenciais para viabilizar sua captura por essas empresas.

 

O terceiro e último eixo diz respeito à governança. Somente em 2016, com a edição do Decreto No. 8.807, foi estabelecido o primeiro locus adequado no governo federal para a coordenação interministerial voltada à facilitação e promoção do investimento brasileiro no exterior. O referido Decreto criou o Comitê Nacional de Investimentos (CONINV), colegiado da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX) composto por sete ministérios e que possui competência para encaminhar recomendações ao Conselho de Ministros da CAMEX – instância decisória máxima da política comercial brasileira.

 

Apesar do avanço institucional, dois aspectos são estranhos no que toca ao CONINV. Primeiramente, o fato de ser presidido pelo Ministério das Relações Exteriores (MRE), que não possui jurisdição sobre a agenda interna de facilitação e promoção de investimentos, e detém jurisdição apenas parcial sobre os temas da agenda externa. Segundo: em contraste com outros colegiados da CAMEX (como o Comitê Nacional de Facilitação de Comércio e o Comitê Nacional de Promoção Comercial), o setor privado não faz parte do CONINV, mesmo sendo o principal agente dessa política pública. Cabe, assim, tanto a revisão da presidência do CONINV quanto a inclusão do setor privado em seu processo deliberativo, ainda que com voz e sem voto.

 

Agenda externa bilateral

 

Em complemento à agenda interna, há uma agenda externa bilateral que também é relevante. Esta é constituída por dois eixos principais: acordos e defesa política.

 

O primeiro deles apresentou avanços nos últimos anos, embora não de forma homogênea. Há três tipos de acordos bilaterais que são importantes para facilitar, promover, proteger e, principalmente, reduzir a tributação do investimento brasileiro no exterior.

 

O primeiro e mais importante deles é o Acordo para Evitar a Dupla Tributação (ADT). Entre as principais economias emergentes, o Brasil possui a menor rede de ADTs[2], não tendo negociado nenhum novo acordo nos últimos 10 anos, marca rompida há poucas semanas com a conclusão de um acordo com a Suíça. Além disso, os 33 ADTs do país estão defasados e precisam ser revistos para aproximá-los das práticas internacionais. Assim, o Brasil precisa negociar ADTs prioritariamente com Estados Unidos, Colômbia, Alemanha, Reino Unido e Paraguai (nessa ordem); e revisar seus ADTs com Japão, França, China, Chile e Espanha (também nessa ordem). O desafio particular desse caso é superar a visão eminentemente fiscal desses acordos, decorrente do fato de sua negociação ser conduzida pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB). Esta ainda não enxerga os ADTs como instrumento de promoção e proteção de investimentos, fundamentais para o comércio exterior brasileiro.

 

O segundo é o Acordo Previdenciário. O país tem uma rede significativa desses acordos, mas, assim como no caso anterior, precisa negociar novos e modernizar os já existentes. Nesse caso, é necessário que o Brasil negocie Acordos Previdenciários prioritariamente com África do Sul, Angola, Áustria, China, Colômbia, Egito, Emirados Árabes Unidos, México, Holanda, Panamá, República Dominicana e Venezuela; e revisar os acordos com os países do Mercado Comum do Sul (Mercosul), Alemanha, Bélgica, França, Itália e os países ibero-americanos.

 

O terceiro é o Acordo de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFI). Este é uma ferramenta relativamente nova na política comercial brasileira e busca inserir o país na rede de acordos de investimento, superando divergências antigas entre o Executivo e o Congresso Nacional no que diz respeito às cláusulas investidor-Estado e de expropriações indiretas. O Brasil já negociou nove ACFIs – com os países da Aliança do Pacífico (individualmente) e do Mercosul (em bloco), e com quatro países africanos. Além do desafio de internalizar no ordenamento jurídico brasileiro os acordos já existentes – o que também se aplica aos ADTs e Acordos Previdenciários –, o Brasil precisa expandir sua rede. Assim, é necessário negociar ACFIs prioritariamente com os demais países da América Latina, outros países africanos e os membros do BRICS (grupo formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul); e com economias desenvolvidas como Estados Unidos e Japão.

 

Por fim, no eixo da defesa política do investimento brasileiro no exterior, cabe mencionar a recente adoção de um Código de Conduta por parte do MRE, que estabelece as regras para a condução dos diplomatas no apoio às empresas do país no exterior. A criação do instrumento é importante para alinhar o Brasil com a melhor prática internacional. Contudo, a elaboração desse documento sem uma consulta pública ao setor privado revela a ausência de uma visão clara sobre o valor do investimento brasileiro no exterior. O Código precisa ser revisto para que não seja interpretado pelos servidores públicos como um desestímulo ao apoio diplomático às multinacionais brasileiras.

 

Agenda externa multilateral

 

Apesar de apresentar uma menor amplitude de ganho e avanços mais lentos do que as agendas interna e bilateral, a agenda externa multilateral também merece destaque.

 

Nessa seara, são duas as frentes de atuação do Brasil. A primeira e mais relevante é o pedido para acessão à Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE). Esse processo exigirá que o país alinhe suas políticas e práticas àquelas da Organização. O impacto positivo dessa mudança deverá ocorrer, de forma mais acentuada, na legislação tributária, inclusive em áreas da agenda interna e externa bilateral, como a Lei do Preço de Transferência e o modelo dos ADTs. Assim, a acessão à OCDE cria um incentivo adicional para avançar as reformas no Brasil, que facilitarão e promoverão o investimento brasileiro no exterior.

 

A segunda frente são as negociações no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC). Com a paralisação da Rodada Doha em 2008 e a retomada de uma agenda negociadora baseada em “pacotes” de pequenos acordos a partir de 2013, abriu-se a possibilidade para que o tema de investimentos retornasse à agenda da OMC. A Reunião Ministerial de Buenos Aires, em 2017, não estabeleceu mandato negociador sobre o assunto, mas criou um ambiente favorável ao fortalecimento de um grupo de países com preferências semelhantes, interessados em iniciar tratativas com vistas a um acordo multilateral de cooperação e facilitação de investimentos. Nesse sentido, o Brasil apresentou propostas sobre o tema, baseadas na sua bem-sucedida experiência com os ACFIs. Assim como no caso da acessão à OCDE, um acordo multilateral sobre investimentos no âmbito da OMC reforçaria a agenda de reformas do país.

 

Próximos passos

 

Há muito a avançar. As agendas interna e externa são extensas e devem ser perseguidas com comprometimento, tanto pelo governo federal quanto pelo setor privado. Cabe, porém, ressaltar três aspectos transversais que ainda não estão firmados nessa área da política comercial.

 

O primeiro é que o investimento brasileiro no exterior ainda não é considerado um elemento central da própria política comercial. Conforme já discutido, o estabelecimento do CONINV foi um avanço institucional importante, mas não suficiente para promover a mudança necessária para engajar áreas do governo federal que lidam com o tema tributário, fundamental em políticas de apoio a esse investimento. Falta, assim, um esforço maior para tornar o tema central nos debates no âmbito do Conselho de Ministros da CAMEX.

 

O segundo diz respeito à ausência, no Brasil, de medidas de sucesso das políticas públicas adotadas. Nesse caso, o país deveria mensurar seu sucesso em promover as recomendações da agenda interna e externa com base no avanço dessas políticas por parte de seus principais competidores. Em outras palavras: não basta avançar; é preciso avançar mais do que a concorrência.

 

O terceiro e último aspecto é a necessidade de se criar, entre as entidades de fomento e apoio empresarial, serviços voltados a estimular e apoiar o investimento no exterior por parte de empresas brasileiras de médio e grande porte. Já há exemplos em execução pela Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (Apex-Brasil), e por entidades empresariais como a Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG), por meio do programa Indústria Global. No entanto, cabe avaliar a expansão da oferta desses serviços.

 

O investimento brasileiro no exterior traz benefícios inegáveis às empresas e à economia do país. Não se trata de uma escolha, mas de um imperativo da concorrência internacional: não priorizar essa agenda pode acarretar perda de posição frente aos competidores, com impacto negativo no emprego e na competitividade do Brasil. Nem o governo federal, nem o setor privado têm tempo a perder para executar essa agenda.

 

* Diego Bonomo é gerente Executivo de Assuntos Internacionais da Confederação Nacional da Indústria (CNI).




[1] Os Estados Unidos deixaram de usar tal modelo após a reforma tributária pela qual passou o país no período recente.

[2] A China possui 99 ADTs; a Índia, 96; e o México, 53.

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