US$ 50 por barril: o fim do sonho do etanol?

10 Junho 2015

Nos últimos seis anos, muitos países têm lutado contra a retração econômica, altos níveis de endividamento e taxas elevadas de desemprego. De repente, algo que pensávamos ser impossível há um ano, aconteceu: os preços internacionais do petróleo caíram de US$ 110 para US$ 50 por barril. Embora isso tenha implicações muito positivas para a economia e as finanças públicas, tal fato também pode ser visto como um grande desafio para o setor de energias renováveis e para os biocombustíveis em particular. Os baixos preços do petróleo extinguirão a indústria de biocombustíveis, que é frequentemente vista como não competitiva? A realidade é muito mais complexa do que essa simples questão.

 

O entusiasmo com os biocombustíveis teve início nos anos 2000, como consequência da adoção do Protocolo de Quioto. Os países buscavam alternativas para reduzir suas emissões, enquanto o petróleo se tornava cada vez mais escasso e o aquecimento global ameaçava o futuro do planeta. Após o 11 de setembro, o preço do barril saltou e jamais retornou à sua média histórica, situada em torno dos US$ 30. Assim, ficou evidente que o mundo não poderia mais basear seu crescimento no sistema tradicional de energia fóssil.

 

Do entusiasmo à incerteza

 

Por muitos anos, o Brasil foi o único país com uma política bem-estabelecida de promoção e uso dos biocombustíveis, especialmente o etanol. A origem da produção do etanol brasileiro remonta à década de 1970, quando o governo desenvolveu o Programa Nacional do Álcool (PROALCOOL), em resposta aos dois grandes choques do petróleo. No entanto, no início dos anos 2000, outros países também desenvolveram seu interesse pela produção e consumo de biocombustíveis, o que culminou em um aumento considerável da produção desses combustíveis alternativos e renováveis. Com isso, a produção global de etanol saltou de 26,8 para 103 bilhões de litros entre 2000 e 2014.

 

Na última década, muitos países aprovaram legislações com vistas a promover os biocombustíveis. Em 2005, a Lei de Política Energética dos Estados Unidos instituiu o Padrão de Combustíveis Renováveis (RFS, sigla em inglês), um programa que determina o consumo de ao menos 136 bilhões de litros de biocombustíveis até 2022. Três anos depois, a União Europeia (UE) aprovou uma diretiva nesse sentido, ao estabelecer o uso de energias renováveis em, pelo menos, 10% do setor de transportes até 2020. Essa medida substituiu a Diretiva EC 2003/30, que estabelecia uma meta não vinculante de 5,75% para o consumo de biocombustíveis até 2010. Na Ásia, a utilização de biocombustíveis renováveis também foi encorajada em alguns países. Por exemplo, uma mistura compulsória de 10% de biocombustíveis vigora em cinco províncias chinesas, bem como nas maiores cidades de outras cinco províncias. No Japão, o governo determinou a mistura de etanol em até 3% dos combustíveis tradicionais. Outros produtores asiáticos, como Filipinas, Indonésia e Tailândia também têm implementado programas de larga escala para biocombustíveis. Vários países da África têm adotado iniciativas nessa direção.

 

Contudo, quinze anos depois, a incerteza substituiu o entusiasmo. Os Estados Unidos ainda buscam a definição do volume ideal de consumo anual de biocombustíveis, uma vez que não existe etanol celulósico em quantidade suficiente para atender à legislação vigente. Ao mesmo tempo, o nível de mistura de 10% (E10) ameaça a implementação do programa de promoção ao etanol: é necessário estabelecer níveis mais ambiciosos, como 15% (E15) e 85% (E85). Na UE, um debate que se estende indefinidamente sobre mudança no uso indireto da terra (ILUC, sigla em inglês) tem paralisado a indústria. Recentemente, foi determinado que os biocombustíveis de primeira geração serão limitados a 7%, e medidas concretas de estímulo a biocombustíveis mais avançados não serão adotadas. Na China, as políticas públicas sobre o tema não evoluíram, uma vez que o país não pode depender da produção de biocombustíveis de primeira geração, devido à limitada disponibilidade de terras em comparação à população do país. Mesmo o Brasil enfrenta dificuldades em seu mercado de etanol, o que comentarei adiante no texto.

 

Além disso, os preços internacionais do petróleo caíram significativamente no começo de 2015 e se estabilizaram em torno de US$ 50-60 por barril. Isso tem bastado para que os opositores declarem o fim da indústria do etanol. Mas será esse realmente o caso?

 

Petróleo barato: um desafio de verdade?

 

O primeiro destaque a ser feito é de que praticamente não existem países em que os biocombustíveis são consumidos como alternativa aos fósseis. Sua utilização tradicional ocorre por meio de sua mistura à gasolina ou ao diesel. Nesse sentido, os biocombustíveis não constituem um substituto direto para sua contrapartida fóssil, e sim um complemento. Na maioria das vezes, as misturas, definidas em diferentes níveis em cada país, são compulsórias. De acordo com a Aliança Global para Combustíveis Renováveis (GRFA, sigla em inglês), atualmente 58 países exigem o consumo de biocombustíveis em seu território ou parte dele.

 

Existem duas razões básicas por trás dessa exigência. Primeiro, o desenvolvimento do mercado de biocombustíveis requer políticas de apoio, pois, em um momento inicial, a produção dessa fonte de energia é mais cara. Além disso, o refino e a distribuição concentram-se, muitas vezes, nas mãos de poucos atores (chegando, em algumas ocasiões, a configurar monopólio), que enxergam os biocombustíveis como um mercado no qual não possuem controle sobre a concorrência. Em segundo lugar, as externalidades positivas causadas pelo uso dos biocombustíveis devem ser recompensadas. A redução da emissão de gases-estufa, o equilíbrio energético, a queda na importação de petróleo, o provimento de energia elétrica em áreas rurais, por exemplo, são benefícios que acompanham a produção de biocombustíveis, mas o valor desses aspectos atualmente não está incorporado no preço final de varejo. Por essas razões, é preciso definir uma mistura obrigatória, de modo a assegurar a penetração dos biocombustíveis no mercado.

 

Então, qual o impacto do baixo preço do petróleo sobre o consumo de biocombustíveis? Quase nenhum. Uma vez que seu consumo é mandatório em muitos países, a diferença de preço entre o produto fóssil e sua contraparte renovável não é realmente significativa. É até possível imaginar que um governo reduza o nível de mistura caso a diferença entre os preços se torne grande demais. No entanto, isso é pouco provável, já que a maioria dos países utilizam baixos níveis de mistura (5% para o etanol e 5% para o biodiesel) e o impacto no preço final do produto é limitado. Além disso, políticas de energia renovável geralmente visam o longo prazo, ao passo que a variação no preço do petróleo tende a ser de curto prazo.

 

Por outro lado, existe um pequeno grupo de países onde o etanol é especificamente utilizado como substituto à gasolina – dos quais o exemplo mais emblemático é o Brasil. Nesses países, os consumidores podem adquirir automóveis flex-fuel, que podem funcionar com gasolina de alto ou baixo percentual de mistura, ou mesmo com etanol puro. Os automóveis flex-fuel oferecem a possibilidade de escolha no momento de abastecer o tanque, e muitos dos consumidores têm optado pelo etanol devido ao preço e benefícios ambientais. No Brasil, esses veículos foram lançados em 2003 e tornaram-se extremamente populares. Devido à demanda crescente, mais de 90% dos novos automóveis vendidos hoje no país são flex-fuel. Os carros desse tipo também correspondem a cerca de 60% da frota de veículos leves do Brasil – um feito notável, alcançado em menos de uma década. Atualmente, 16 montadoras oferecem mais de 242 modelos diferentes de automóveis flex-fuel no país. As projeções de mercado apontam que as vendas desse tipo de veículo se estabilizarão em torno de 85%, e que o restante do mercado será suprido por modelos importados, que não oferecem a versão flex.

 

A queda brusca no preço do petróleo e sua estabilização em torno de US$ 50-60 por barril podem, em teoria, colocar obstáculos para o etanol, devido à concorrência direta com a gasolina nas bombas de abastecimento. Porém, as coisas são mais complexas do que esse simples silogismo. No caso do Brasil, o preço dos combustíveis fósseis não é determinado pela oferta e demanda: é fixado pelo governo. Os preços foram mantidos artificialmente baixos, com o objetivo primário de controlar a inflação. Desse modo, os preços no varejo não se alteraram durante sete anos, até meados de 2013, enquanto os preços internacionais aumentavam acentuadamente nesse período. O Brasil estava fazendo o contrário do resto do mundo: subsidiando a gasolina em detrimento dos interesses da Petrobras – a gigante estatal de petróleo –, o que prejudicou seu substituto renovável.

 

Até 2008, a indústria brasileira de cana-de-açúcar lidou razoavelmente bem com o problema, uma vez que a demanda por energia estava em alta. Contudo, posteriormente, a indústria entrou em um período de turbulência, devido aos efeitos da crise financeira, ao aumento nos custos causados pela mecanização da colheita, às pressões trabalhistas e às condições extremas do clima. A partir de 2008, 60 das 420 usinas de processamento de cana fecharam as portas e muitas outras enfrentam dificuldades financeiras, com um elevado grau de endividamento. O fenômeno foi amplificado pela sustentação artificial do preço do etanol, imposta pela manutenção dos preços da gasolina nas bombas. Como consequência, o volume produzido de etanol hidratado, aquele consumido diretamente por automóveis flex, caiu de 19 bilhões de litros em 2010/11 para 12,7 bilhões de litros em 2013/14. Ao mesmo tempo, o consumo do etanol anidro, utilizado para compor o nível de mistura obrigatória de 25% na gasolina, aumentou de 8,3 para 11,3 bilhões de litros no mesmo período, época em que a demanda por combustíveis cresceu rapidamente no Brasil. Contudo, como os preços internacionais do petróleo ainda permaneceram muito elevados durante esses anos, a queda no volume de etanol hidratado não pode ser atribuída à variação nos preços da gasolina.

 

Previsibilidade é fundamental para as energias renováveis

 

O que aconteceu quando os preços internacionais do petróleo caíram em 2014? Naquela época, o Brasil estava no meio de seu período eleitoral, e a presidente Dilma Rousseff lutava por sua reeleição. Como frequentemente acontece, foram feitas muitas promessas de campanha, mas nada realmente aconteceu até que a eleição ocorresse. Quando o novo governo assumiu oficialmente o gabinete, em janeiro de 2015, o barril estava a US$ 50 e a situação econômica do país havia deteriorado, com o registro de uma taxa de crescimento abaixo de 1% em 2014, acompanhada de prospectos negativos para o ano de 2015.

 

O segundo mandato de Dilma Rousseff, ávido por aumentar as receitas públicas, lançou algumas reformas que aliviaram as dificuldades do setor sucroalcooleiro. O nível obrigatório de mistura de etanol subiu de 25% para 27%, e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) da gasolina passou de 29% a 30% nos principais estados do Brasil. Ainda mais importante, as Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE), taxa incidente sobre os combustíveis criada em 2001 e extinta em 2012 (justamente para manter baixos os preços dos combustíveis), foram parcialmente reintroduzidas sobre a gasolina e o óleo diesel. Todas essas mudanças implicaram um aumento de R$ 0,22 por litro de gasolina nos postos de combustível, o que contribuiu para melhorar a situação atual da indústria do etanol.

 

Mas qual será a postura do governo em relação aos preços domésticos dos combustíveis, agora que o barril está muito mais barato? Nenhuma das reformas mencionadas são irreversíveis. O governo possui a flexibilidade de reduzir a mistura obrigatória para 18%, e o Brasil possui um histórico de oscilação tributária. Porém, a depreciação da moeda brasileira torna quase inexistente a diferença entre os preços internacionais e aqueles praticados pela Petrobras nas refinarias. Dessa forma, uma mudança no preço dos combustíveis não está na agenda.

 

Portanto, mais que um barril de petróleo barato, o maior desafio atual da indústria brasileira de etanol é a ausência de regras claras e previsibilidade regulatória de longo prazo. Para realizar completamente o potencial do setor sucroenergético, as autoridades públicas precisam oferecer clareza. A definição do papel reservado ao etanol e à bioeletricidade na matriz energética brasileira é de fundamental importância, além da adoção de ações consistentes com tal perspectiva. Por exemplo, o setor quer saber que sistema e regras valerão para o estabelecimento de preços na matriz de combustíveis em geral. Isso é válido tanto para a gasolina quanto para a eletricidade.

 

A diminuição no preço internacional do petróleo é apenas um dos obstáculos enfrentados pelos biocombustíveis. As indústrias que dependem de decisões e apoio público estão acostumadas com essa incerteza, uma vez que decisões políticas tendem a ser voláteis. Os tempos são difíceis para o setor de biocombustíveis, mas novas oportunidades surgirão. A intensificação das negociações climáticas no âmbito da 21ª Conferência das Partes (COP 21, sigla em inglês), que ocorrerá em Paris em dezembro de 2015, bem como a descarbonização do setor de transportes podem constituir uma oportunidade para reinserir os biocombustíveis na discussão sobre energia limpa e renovável. A indústria de biocombustíveis é altamente inovadora: melhora constantemente seus processos produtivos, a fim de oferecer o melhor desempenho em termos de redução das emissões de gases-estufa. Mas essa indústria precisa de uma estrutura transparente, estável e previsível para suas operações.

 

* Géraldine Kutas é assessora sênior para Assuntos Internacionais da União da Indústria da Cana-de-Açúcar (UNICA).

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20 Novembro 2016
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